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《智库观点》第19期
发布时间:2015年08月19日 点击数量:1606
关于我国区域发展总体战略的走向
刘卫东[1]
基于“四大板块”，“十一五”规划提出了我国的区域发展总体战略，即“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”。“十二五”规划纲要在阐述区域发展总体战略时，仍延续了“四大板块”的思路。略有变化之处是强调了把西部大开发战略放在区域发展总体战略的优先位置，给予特殊政策支持。应该说，以“四大板块”为基础的区域发展总体战略对促进我国的区域协调发展起到了积极的作用。但是，这个总体战略明显是被动形成的。它是4个独立制定的区域性战略的合并，缺少总体设计和清晰的目标，实际上并不能构成一个具有较强指导意义的区域发展总体战略。
经过近10年的发展，“四大板块”内部都出现了明显的发展水平分化和劳动分工的分异。在沿海地区内部，河北省的发展明显落后于其他省市，人均GDP排全国第16位，低于不少中西部省区市，如湖北、内蒙古、重庆、陕西、宁夏等，成为沿海地区的“西部”。在西部地区内部，内蒙古、重庆和陕西已经超过全国平均水平，宁夏接近全国平均水平。如果以地级行政单位衡量，这种“板块”内部的差异就更大了。此外，近年来我国空间治理中“自下而上”的力量不断加强。大量地方战略经国务院的批复纷纷成为“国家战略”。这一方面反映出国家层面缺少统筹性质的上位战略/规划，另一方面也反映出我国空间治理的单元过于宏观，需要细化。
综合这两点，“十三五”我国区域发展总体战略在坚持“四大板块”划分的基础上，应进一步精细化和精准化（类型区化）。需要围绕2020年全面建成小康社会的奋斗目标，进一步明确和细化需要国家重点支持的欠发达地区，给予特殊帮助，使其能够与全国一道在2020年全面建成小康社会。同时，也要针对我国经济发展处于全面转型期和升级期以及国际经济形势的变化，围绕塑造和强化全球竞争力，明确需要国家支持的发达地区的“问题区域”，使其能够加快转型升级，成为我国进一步参与国际竞争的龙头和主要载体。
从这个思路出发，“十三五”我国区域发展总体战略既不能简单继承“四大板块”战略，也不能如目前一些学者所倡导的那样，直接套用“一带一路”、长江黄金水道、京津冀协同发展等国家领导人提出的战略构想或“一事一议”的战略安排。区域发展总体战略要体现“总体”二字，对全国统筹考虑，而不是个别地区。这需要顶层设计，而不是“一事一议”的组合。
“一带一路”是战略构想和长期奋斗目标，是构建“十三五”区域发展总体战略的基础，但不能直接作为区域发展总体战略。“一带一路”战略是我国的重大、长远战略布局，是未来相当长的时期里我国外交工作的统领性战略、全方位对外开放的主要载体。“一带一路”战略毫无疑问会影响到我国的空间布局和区域发展总体战略，但它本身不应视为是区域发展总体战略或者空间布局战略。“一带一路”的空间范围涵盖了国内、国外，把它列入我国的区域发展总体战略或空间布局战略也不合适。
除了长江黄金水道、京津冀协同发展外，在区域发展战略上，“十三五”应关注珠三角和长三角的转型升级问题。目前，这两个“龙头”区域正面临转型的艰难期和关键期。这两个区域能否顺利转型升级、塑造出新的全球竞争力，涉及到我国能否整体实现产业升级，应得到中央政府的支持。
具体讲，“十三五”区域发展总体战略应扩充内涵，在“四大板块”的大框架下进行区域再定位，统筹区域间平衡和类型区间协调，更加重视类型区协调发展战略。要“抓两头、保安全”，即重视边疆地区（省区）和最不发达省份的社会经济发展，以及经济“龙头”区域全球竞争力的再塑造，将“公平”、“效率”和“安全”通过空间分工和空间组合的方式有机结合起来。重点内容包括边疆地区开发、沿海升级再造、内陆经济“龙头”建设和安全保障（食物安全保障、能源安全保障、生态安全保障）等战略。
