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《智库观点》第15期
发布时间:2015年08月19日 点击数量:1578
对完善“十三五”区域战略和区域政策的思考
樊杰[1]
“十三五”规划是全面实施“十八届三中全会”关于全面深化体制改革决定的“五年规划”，是体现“十八届四中全会”健全社会治理体系精神的第一个“五年规划”，完善区域战略和区域政策，适应新常态，是全面深化体制改革的要求，也是社会治理能力现代化的要求。
一 科学认知区域发展转型
（1）区域发展“四大板块”战略应转向缩小政策单元、强化战略针对性。“西部开发”、“东北振兴”、“中部崛起”和“东部率先”，构成国家“十一五”、“十二五”规划区域发展总体战略，在促进区域协调发展方面发挥了作用。但“四大板块”政策单元过大，每个板块内部存在着显著的自然条件和发展基础的差异。区域政策是一种有效的差别化政策工具，只有区域的划分越具体，区域特点、问题、目标越突出，政策的针对性才能够越强，政策的效果才能越显著。“十三五”规划，应淡化以“四大板块”为主的政策指引，探索缩小政策单元、强化政策针对性的新方式。
（2）主体功能区战略应从理念创新阶段步入深入实施阶段。主体功能区在“十二五”规划时被提升为战略，“十八届三中全会”又被确定为主体功能区制度。过去几年中，主体功能区对树立资源环境承载能力、主体功能、生态产品、空间结构、开发强度等科学发展理念发挥了关键作用，在政府文件、领导讲话、各类规划中越来越多地得到体现。但由于我国现行体制机制远远不能支撑和保障主体功能区的实施，因而影响到社会的接受程度、执行力度和实施效果。随着全面深化体制机制改革的深入，主体功能区实施的大环境将进一步优化，“十三五”规划应将主体功能区战略的实施作为区域战略和区域政策制定的核心内容。
（3）城镇化从集中、单一的发展模式转入多样化全面发展和创新发展阶段。在我国城镇化加速发展阶段，全国、省区、地市县都遵循了相似的模式——集中发展。国家层面的城市群、区域层面的城市组团、地方层面的中心城市都不同程度上提高了人口和经济的集聚度，这符合城镇化的普遍规律。面对城镇化新阶段，各地区既不应盲目教条地强调城市群为主体形态、应探索多样化的城镇化模式，也不能简单地按照“大、中、小”城市规模作为城镇发展政策的依据、应合理制定不同规模城镇发展对策。同时，对海岸带新城新区建设、粮食主产区和生态功能区的城镇化模式、沿边城市建设等，应予以科学引导和规范。
（4）扶贫开发的工作重点和指导思想应从扶持绝对贫困转向扶持相对贫困。经过3轮国家扶贫战略的实施，我国已经基本解决了以温饱问题为主要特征的绝对贫困问题，解决相对贫困的欠发达地区现代化建设问题却是一个长期而艰巨的工作。“十三五”规划应当转变扶贫思路，按照不同地域类型的特点，借助全面深化体制机制改革的动力，创新扶贫思路和方式，通过缩小区域发展差距，规避我国陷入中等收入陷阱的风险。
二 完善区域战略和区域政策的思考
（1）进一步完善我国国土空间开发格局。在已确立的“两横三纵”城镇化格局的架构下，一方面，增加京津冀、长三角、珠三角对内陆地区引领发展的主通道，如珠江-西江-南昆通道建设沟通珠三角对大西南的带动；另一方面，以丝绸之路建设带动开放格局重构为契机，修订现有“东重西轻”、“东密西疏”的格局，增加沿边地带在丝绸之路带动下形成的国土开发前沿轴带。
（2）采用类型区（目标区）和政策区（问题区）两个维度共建我国区域政策体系。类型区的功能定位稳定、发展目标着眼长远、政策单元相对稳定，这就是主体功能区确定的发展类型区。政策区的政策目标主要是针对现实问题和阶段性发展目标，政策单元具有鲜明的时代性特征，包括资源枯竭型城市、贫困地区、丝绸之路前沿地带区域等等。
（3）更加注重约束型、限制性政策的运用。“十三五”发展转型压力大，这种发展阶段应加强约束型战略导向和政策工具的应用，突出资源环境承载能力监测预警机制的作用，“十三五”规划应初步给出超载、临界超载的区域范围，明确开发强度、“红线”管制、城市增长边界约束等管制途径，规范发展秩序，为“十四五”规划全面实施预警机制奠定基础。
（4）明确主体功能区深化的路线图。一是全面开展业已形成广泛共识的县级层面国土空间规划多规合一的工作，以功能区细化和管控为核心内容；二是建立健全我国国土空间规划体系乃至我国规划体系，发挥主体功能区规划的基础性作用；三是健全配套改革，特别是在政府政绩考核中能够充分体现主体功能区战略的理念和要求，出台农产品主产区扶持政策和优化开发区产业提升激励政策。
（5）适应国土空间精细管理的要求。新战略、新规划和新政策必须建立在科学决策和民主决策的基础上，必须有民主监督、科学评估的保障，突出国土空间精细管理，走向大数据为支撑、科学研究为基础的区域发展管治阶段，将是不可回避的一个问题。
