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《智库观点》第14期
发布时间:2015年08月19日 点击数量:1603
关于国家区域发展战略的几个问题
陆大道[1]
一 对国家区域发展战略及其内涵的基本理解
国家“区域发展战略”是中央政府制定的关于在一定发展阶段内各种（类型）区域发展方向和发展格局的指导思想和基本方针的概括。其中包含几个基本含义：其一，这里的“区域”是国家内宏观区域；其二，具有“阶段”性，即基于国家社会经济发展的一定水平、政治经济发展一定特征和目标以及国际政治大环境而制定的；其三，“发展方向和发展格局的指导思想和基本方针”是指关于各类区域在未来阶段内国家整体发展中的地位、承担的功能及国家资金重点投放、政策优惠等。
在（全国）“区域发展战略”统领下，是针对不同地区的“区域发展方针”。实行某一种“区域发展方针”的区域一般又会分成两种类型：一类是带有严重结构性问题的区域（称之为“问题区域”），即需要国家采取特别促进政策和措施的区域，如“东北老工业基地振兴”、“西部大开发”等；另一类是国家根据政治经济发展的需要而确定为战略重点发展的区域。两种类型的区域，都带有基本的“均质性”，即发展态势和结构具有共同性。在实行某种“区域发展方针”的区域，国家为其（一定阶段）发展制定明确的方向和目标。中央政府和地方政府还据此制定和实施一系列政策和措施。这里的政策称之为“区域政策”，具有区域性，即服务于具有某种发展方向和发展目标的区域。
我国的区域发展战略及方针经历了几次重大变化：
（1）划分沿海与内地的区域发展战略——实行重点建设内地的方针（1953—1963年）。
（2）划分一二三线的区域发展战略——实行重点建设“三线”地区的方针(1964—1972年；1973—1978年)，向“大三线”地区实施“战略转移”。
（3）划分沿海与内地的区域发展战略——实行重点发展沿海地区的方针 (1981—1985年)。
（4）划分“三个地带”的发展战略——实行“三个地带”有差别的发展方针（重点仍然是沿海地带，同时有重点地开发中部地带，西部地带做好开发的准备（1986—1990年）。
（5）地区协调发展战略——统筹区域发展（20世纪90年代初期以来）：包括沿海地区率先实现现代化、“西部大开发”、“东北老工业基地振兴”、“中部崛起”。这“四大板块”的区域发展方针共同组成了我国现阶段区域协调发展战略的构架。但我国现阶段区域发展的战略重点却变得有些模糊了。实际上，我国区域发展的战略重点自改革开放以来就置于沿海地区。这科学地反映了客观规律的要求，也符合全国人民的整体利益和长远利益。人类的社会经济活动受海洋的吸引是长期趋势。在信息化和经济全球化迅速发展的今天，沿海地区的发展优势进一步加强了。沿海地区的率先现代化和大规模地进入国际经济循环，无论在国家政策层面还是在经济发展水平、产业结构升级、大规模基础设施建设以及大都市群的发展等等方面，都体现了这一点。
二 “十二五”的“国家区域战略”不完整不清晰
改革开放以来，区域发展问题逐渐成为党和政府决策的核心问题之一。特别是从“十一五”开始，几乎各省区市都非常重视国家的“区域发展战略”。许多省区市都努力使自己的一部分区域上升为“国家战略”，即将本地区的重点区域进入“十二五”国家战略（区域）的清单，写进国家“十二五”规划的文本。在这个过程中，一部分地区积极主动组织编制本省区市内“重点”区域的规划，有的是由两个甚至三个省区市联合组织编制的“重点”区域的规划。国内一些权威机构和知名人士应邀牵头组织规划力量，按照委托方的要求，编制出规划文本。在上报的同时，就开展关于某某区域已经升格为“国家战略”的宣传。
上述“重点区域”大部分被批准为“国家战略”的组成部分，进入了正在实施的“十二五”规划。主要名目有“经济区”、“生态经济区”、“经济带”、“城市群”、“都市圈”等。由于各地区编制的“国家区域战略”规划是一个一个上报的，也就一个一个被审批。
“十二五”规划文本将“国家战略”区域分别在区域协调发展战略和主体功能区战略两种类型中列出。表面上看，它们都是国家的战略重点区域。但仔细分析，它们中相当一部分不可能是国家的战略重点区域。原因是：各地区提出“国家战略”的重点区域，区域名称多种多样，类型和内涵也各不相同。有些区域肯定不能作为国家战略（组成部分），名不符实。一些省区市将自己范围内的欠发达地区经过规划（“包装”）上报要求成为“国家战略”的，基本上是省内平衡发展的政治和经济需要；另外，这些“国家战略区域”汇合后不能成为一个全国性系统，且国土范围过大。这种汇合而成的“国家战略”区域，在相当程度上只是反映了部分地区的需要和诉求，而不能充分体现国家的整体利益和长远利益。在“十一五”中后期和“十二五”初的几年里，政府发出的含有区域战略内容的文件过多。但作为“区域战略”的区域公布以后，不少区域也并没有得到作为“战略重点”的投资、政策优惠等。总的印象是，看不出国家真正的区域战略在哪里。
“十一五”以来，国家的区域发展态势、地缘政治和地缘经济格局等产生了巨大的变化，这本应该在制定国家区域发展战略中得到明确的体现。但上述所谓“区域战略”的制定，很可能没有充分考虑到国家发展的大目标及国际大环境，没有深入分析研究全国区域发展的基本态势和问题。缺乏一个整体性的国家区域发展战略，是为一种遗憾。
三 关于“十三五”国家区域发展战略的认识和设想
我国国民经济经过长时期的高速和超高速增长，目前已成为世界第二大经济体。在“十三五”期间国家面临着新的形势和新的要求，规划内容和形式都应有新的特点，以适应时代的要求。
我国经济正在迅速大规模地走向世界，综合国力大幅提升。经济持续发展、资源保障、进出口贸易等对民族生存、国家发展具有极端重要性。中华民族要在未来几十年内实现“中国梦”，在复杂的地缘政治环境下必须具有清晰、科学的全球观和区域观。
在此大背景下，制定“十三五”国家区域发展战略需要的指导思想是：从“十三五”开始，区域发展战略的制定必须充分考虑到国家发展的目标及全球地缘政治大格局，深入分析研究全国区域发展的基本态势和问题，必须是一个整体性的国家区域发展战略。
根据这个指导思想，制定国家的区域发展战略应有以下几个原则：其一，要适应国家发展的巨大变化和发展目标，使区域发展战略成为实施国家总体发展战略的重要工具和组成部分；其二，区域发展战略要符合国家经济发展转型升级的需要，并更好地融入国际经济体系，突出在全球经济系统中的中国国家竞争力的尽快提升；其三，要与多年来实施的“西部大开发”、“东北老工业基地振兴”的区域发展方针相结合，促进欠发达地区的经济社会发展；其四，在地域范围上要以国家的主体功能区规划为基础。
根据上述原则，对“十三五”国家区域发展战略考虑如下：作为“十三五”及此后一段时期内的国家区域发展的战略重点应该是：“三大城市群”、“一带一路”的西部相关城市和经济带、“长江经济带”。关于“四大区域板块”，可以继续作为“政策区”并实施相应的政策。其中，需要明确将“西部大开发”和“东北老工业基地振兴”作为主要的区域发展方针继续实施。
（1）“三大城市群”优化发展是构建和提升面向国际经济体系的中国国家竞争力的最重要平台。我国区域发展的战略重点自改革开放以来就置于沿海地区，但沿海地区的范围很大，发展水平已经普遍较高。特别考虑到我国综合国力大幅度增长及建设应对全球竞争的国家竞争力平台的需要，以北京为核心的京津冀大城市群、以上海为核心的长江三角洲大城市群和以香港为核心的珠江三角洲大城市群的明确定位及其优化发展应当成为“十三五”及此后一个较长时期内国家的“区域战略”（重要组成部分），乃至国家的重大发展方针。这是因为：在全球化和新的信息技术支撑下，世界经济的“地点空间”正在被“流的空间”所代替。今天，世界经济体系的空间结构已经逐步建立在“流”、网络和节点的逻辑基础之上。其结果就是塑造了对于世界经济发展至关重要的“门户城市”，即各种“流”的汇集地、连接区域和世界经济体系的节点即控制中心。北京、上海和香港，正在成为全球性“流”的交汇地、连接国家和世界经济体系的节点和控制中心，中国进入世界的枢纽，世界进入中国的门户，也将要成为世界上最具竞争力的经济核心之一。这里需要说明的是，以香港为核心的珠三角城市群，香港已经是世界级的以高级服务业为主体的核心城市；广州以其广阔的腹地和作为经济实力强大的广东省省会的优势具备发展成为珠江三角洲的核心城市之一的条件；从发展基础和地缘经济考虑，深圳以进一步发展高端制造业为宜。
（2）建设“一带一路”的西部相关城市和经济带。这也是深入实施“西部大开发”方针的具体体现和客观要求。该战略方针的实施，将构建我国地缘政治安全的大格局，营造一个各国间经济、贸易、技术、文化交流合作的大平台，对于我国和平崛起、经济可持续发展及国家安全等都具有极其重大的长远意义。“一带”所涉及的国内范围主要在新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西等省、自治区范围内主要铁路沿线地带。“一路”所涉及的国内范围主要在云南、四川、贵州、广西以及东南沿海的福建等省区。在这些范围内，各自治区首府和省会城市及部分沿边对外开放口岸将得到重点建设和发展。
（3）新时期进一步建设“长江经济带”具有重大意义。“Ｔ”字型空间结构即以海岸地带和长江沿岸作为我国国土开发和经济布局的一级轴线的发展方针是在20世纪80年代初提出的，80—90年代得到大规模实施。1999年由国家计委原副主任刘江主编的《中国地区发展回顾与展望》（综合卷）写道：“《全国国土总体规划纲要（草案）》提出由沿海和沿江组成的全国“T”字型布局的主轴线构想，在大力发展外向型经济的大背景下，得到了逐步完善和发展。”“T”字型一级轴线的经济发展布局是长期的战略性选择。沿海经济带和长江经济带两个一级重点经济带在经济最发达的长江三角洲交会。其中，长江经济带将内地两个最发达的核心地区（成渝地区和武汉地区）与沿海经济带联系起来。这种空间结构准确地反映了我国国土资源、经济实力及开发潜力的分布框架。将这两个经济带进一步发展建设好，就可奠定国民经济持续发展和实现2020年经济总量较2010年翻一番的基础，并促进与之相联结的二级、三级经济带的发展，从而带动全国经济的持续发展。
