专刊：建设世界科技强国
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《智库观点》第12期
发布时间:2015年01月04日 点击数量:4615
三大城市群的核心城市及其功能
如何定位最符合国家利益？
1 什么是大城市群
大城市群的内涵，是以1—2个特大型城市为核心，包括周围若干个城市所组成的具有垂直的和横向的经济联系和发达的一体化管理的基础设施系统给以支撑的经济区域。
大城市群具有规律性的空间结构，大城市群中的核心城市是国家或大区域的金融中心、交通和通信枢纽、人才聚集地和进入国际市场最便捷的通道，即资金流、信息流、物流、技术流的交汇点；土地需求强度较高的制造业和仓储等行业则扩散和聚集在核心区的周围，形成庞大的都市经济区。核心区与周围地区存在密切的垂直和横向产业联系。核心城市的作用突出地表现为生产服务业功能（如金融、 中介、保险、产品设计与包装、市场营销、 广告、财会服务、物流配送、技术服务、信息服务、人才培育等），而周围地区则体现为制造业和加工业基地以及交通、农业、环境、供排水等基础设施的功能。
2 为什么要发展大城市群
在全球化和新的信息技术支撑下，世界经济的“地点空间”正在被“流的空间”所代替。世界经济体系的空间结构已逐步建立在“流”、连接、网络和节点的逻辑基础之上。一个重要结果就是塑造了对于世界经济发展至关重要的“门户城市”，即各种“流”的汇集地、连接区域和世界经济体系的节点即控制中心。
大城市群往往是一国或一个大区域进入世界的枢纽，也是世界进入该区域的门户，是一个国家或区域的增长极，更是最具发展活力和竞争力的地区。如以纽约、伦敦、巴黎、东京等为核心的大城市群，不仅本身具有较强的经济能力，更是带动国家和区域成为世界重要经济体的“发动机”。
3 我国三大城市群及其核心城市现状
3.1 三大城市群的定位是国家重大的区域战略
我国的三大城市群，即以北京为核心城市的京津冀、以上海为核心城市的长江三角洲、以香港为核心城市的珠江三角洲，其已逐步形成对东亚、对世界经济有明显影响的全球性大城市群，三大核心城市，即北京、上海和香港，正在成为全球性“流”的交汇地、连接国家和世界经济体系的节点和控制中心，是中国进入世界的枢纽，世界进入中国的门户，也将要成为世界上最具竞争力的经济核心之一。
上述三大城市群的明确定位及其优化发展应当成为“十三五”及此后较长时期内国家“区域战略”的重要组成部分。三大城市群的战略定位和优化发展完全符合全中国的整体利益和长远利益。以三大城市群及其所直接影响的经济区域共同形成应对全球竞争的国家竞争力，是国家发展规划和区域性规划的重要目标。
3.2 必须进行三大城市群的规划
实施这样的战略定位，需要组织编制三大城市群及其相应的三大城市群经济区的区域规划。其规划目标是发展世界级的大城市群，即全球经济的控制中心，使其成为全球的资金流、信息流、物流、人流等“流”的重要节点。规划的主要内容是：（1）区域的整体功能及城市发展方向的科学定位；（2）瞄准国际趋势，调整产业结构，逐步成为具有强大竞争力的产业体系和重点产业链；（3）促进空间重组和整合，有效引导人口、产业适度集中；（4）优化城乡土地利用结构，严格保护耕地，积极治理水污染，改善水环境质量；（5）加强区域性基础设施的统一规划建设和一体化管理。为此，必须坚决跨越现行体制（各城市对基础设施行业的分块管理）的“门槛”。
4 未来我国三大城市群的战略定位选择
4.1 长江三角洲城市群
以上海为核心的“长三角”城市群，其腹地几乎包括大半个中国，腹地范围内产业和人口密集。上海在历史上就是很大区域的门户和枢纽。上海（主要是浦东）的主要经济功能是国家乃至国际性的金融中心、商贸中心，信息枢纽、中介服务及市场营销、广告服务中心，综合性的交通通信枢纽，人才聚集地和培育中心以及进入国际市场最便捷的通道、门户等。
4.2 珠江三角洲城市群
以香港为核心的“珠三角”城市群中，香港已是世界级的以高端服务业为主体的核心城市；广州以其广阔的腹地和经济实力强大的广东省省会的优势具备成为珠江三角洲核心城市之一的条件；从发展基础和地缘经济考虑，深圳以进一步发展高端制造业为宜。
4.3 京津冀城市群
在京津冀大城市群及其一体化发展中，北京和天津的功能定位非常重要，也是长期以来存在争议的问题。问题的关键有两个：首都北京能否同时是国家的最大经济中心之一？天津能否代替北京成为具备大规模高级服务业的京津冀城市群的核心城市？
（1）首都北京应当也完全可以成为以大规模高级服务业为主体的经济中心。
首先，北京作为首都，是我国的“政策高地”，是由首都的功能决定的。国际性的高端服务业机构进入我国，需要与我国中央政府及各部门合作，它们的落户地首选当然是北京。
其次，北京目前具有成为高级服务业为主的经济中心的良好基础。总部设在北京的金融机构占中国金融资源的半壁江山，另外主要金融监管机构几乎都集中在此；北京还集中了大量大型国企和外企的总部，有利于形成“总部经济”。许多发达国家的首都也都是由于这种功能而发展成为国际大都市、国际性金融和商贸中心的，如东京、巴黎、伦敦、首尔等。
第三，高级服务业一般不产生污染，且单位国民经济增加值所需要的就业岗位仅是制造业和其他服务业的1/3—1/5。建设以高级服务业为主体的“经济中心”有利于优化经济结构，减轻环境污染。
我国正在成长为全球经济大国，需要形成2—3个具有国际意义的金融中心城市，并与若干次级金融中心组成布局合理的金融中心体系。北京，作为我国的政治中心具有成为国际意义的金融中心的重要优势。其不仅可以成为国家金融决策中心、金融监管中心、金融信息中心和金融服务中心，同时，也应发展金融营运和金融交易。
盲目地将天津定位为京津冀城市群以高级服务业为主的经济中心城市，不符合天津的历史优势和区位、现状条件。事实上，已有媒体报道，位于天津滨海响螺湾的商务区其定位为商贸金融中心，进行了大规模建设，但“48栋摩天大厦至今仅有两栋正式完成入驻，多数项目或半途停工或封盘，摩天大楼宛如鬼城”。目前，北京天津之间的经济规模差距已经很大。更值得注意的是，北京已经是大批国际(国家)政治、经济、文化等机构云集之地，为高级服务业的持续发展并大规模融入世界经济体系创造了极为重要的条件。
对上述第二个问题的回答是：天津及其滨海新区开发具有相当的优越条件和巨大的发展前景，但天津及其滨海新区发展的功能和目标不适宜与北京、上海及上海浦东类比。符合天津自身特点和优势的发展目标是东北亚重要的航运中心，国家先进制造业和原材料工业基地，北方重要的物流业、仓储业、产品设计与包装业基地等。
（陆大道 中科院院士，中科院地理科学与资源所研究员）
科学认知“十三五”区域发展转型的新要求进一步完善区域发展战略和区域政策
我国“十三五”国民经济和社会发展规划的研制已经启动，这是贯彻落实十八届三中全会关于全面深化体制改革决定的第一个五年规划，意义十分重大。在城镇化和区域协调发展领域，应在科学认知区域发展战略转型新背景、新要求的基础上，践行全面深化体制改革的精神，完善优化国土空间开发格局的政策。
1 区域发展转型的新要求
1.1 区域发展“四大板块”战略应转向缩小政策单元、强化战略针对性
为促进区域协调发展，我国逐步形成了“西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先”四大区域政策板块，构成国家“十一五”、“十二五”规划区域发展总体战略。“四大板块”存在着明显的政策缺陷，关键问题是政策单元过大，即便是面积最小的东北区，覆盖范围也为80—90万平方公里，总人口超过1亿。这样，每个板块内必然存在着显著的自然条件和发展基础的差异，如何兼顾每个板块政策对其内部不同地区的针对性、指导性，成为困扰区域政策实施效果的难题。区域政策原本是一种有效的差别化政策工具，只有区域划分越具体，区域特点、问题、目标越突出，政策的针对性才能越强，政策的效果才能越显著。“十三五”规划，应淡化以“四大板块”为主的政策指引，探索缩小政策单元、强化政策针对性的新方式。
1.2 主体功能区战略应从理念创新阶段步入深入实施阶段
主体功能区是“十一五”规划提出的任务，“十二五”规划将其提升为战略，十八届三中全会又确立了其制度地位。应该说，主体功能区是超前提出的符合生态文明建设要求的规划、战略和制度。过去几年中，其主要的贡献，是对树立科学发展观和生态文明理念发挥了重要作用，包括资源环境承载能力、主体功能、生态产品、空间结构、开发强度等一系列概念，逐步被理解、接受，开始在政府文件、领导讲话、各类规划中越来越多地得到体现，引领了社会进步。同时，也正因其前瞻性的特点，我国现行体制机制尚远远不能支撑和保障主体功能区的实施，从而影响到社会的接受程度、执行力度和实施效果。随着全面深化体制机制改革的深入，主体功能区实施的大环境将进一步优化，从“十三五”规划开始，主体功能区战略实施应逐步成为区域战略和区域政策制定的核心内容，通过细化、深化，在产业发展、城镇化与国土开发、资源环境、政绩考核与社会治理等诸领域予以全面落实。
1.3 城镇化从集中、单一的发展模式转入多样化全面发展和创新发展阶段
我国城镇化从20世纪90年代初加速发展至今，全国、省区、地市县都基本遵循了相似的模式——集中发展。从全国层面上形成了城市群，且向东部集聚，1990—2010年间，珠三角、长三角和京津冀城市群集聚人口和GDP的比重分别从26.2%和41.3%，提高至29.9%和53.1%。各省区的中心城市群、各地市县的中心城市都不同程度地提高了集中度。这种发展模式不仅符合50%城市化率之前城市化和区域发展的普遍规律，也是中央和地方政府共同的决策选择。国家新型城镇化规划的发布，为今后城镇化提出了原则性和战略性的指南。针对新的城镇化发展阶段，不能简单地按照“大中小”城市规模作为制定指导城镇发展政策的依据，大规模的城市有条件合理发展的不应控制其发展，规模小的城镇不应该发展的必须加以限制。各地区不应忽视自身条件，盲目教条地强调城市群为主体形态，而应根据自身发展特点、选择多样化的城镇化模式，特别是在市场机制继续推动集中形态发展的过程中，正确发挥政府和规划的合理引导作用，对海岸带的新城新区建设、粮食主产区和生态功能区的城镇化模式、沿边城市建设等，予以科学引导和规范。
1.4 扶贫开发的工作重点和指导思想应从扶持绝对贫困转向扶持相对贫困
扶贫始终是我国区域发展战略和区域政策的重点内容之一。经过三轮国家扶贫战略的实施，我国已基本解决了以温饱问题为主要特征的绝对贫困问题。解决温饱、消除绝对贫困是在一定时期内可以实现的目标，而解决相对贫困问题却往往是一个国家长期而艰巨的工作。经测算，2010年，以相当于全国农民人均收入75%以下的人口为相对贫困人口，全国约2.4亿，与我国1978年绝对贫困人口2.5亿的规模相当。解决相对贫困是解决区域发展差距问题的一个方面，应注重区域发展的条件及区域政策的针对性。不顾及区域发展条件的发展就是盲目发展，扶贫难以达到预期效果；而用不对路的扶贫政策扶持有条件的贫困地区的发展，也同样难以实现预期目标。目前实施的集中连片扶贫和精准扶贫到户，都未能达到解决新阶段扶贫的新目标。“十三五”规划应转变扶贫思路，按照不同地域类型的特点，借助全面深化体制机制改革的动力，创新扶贫思路和方式，通过缩小区域发展差距，规避我国陷入中等收入陷阱的风险。
2 完善区域战略和区域政策的若干建议
针对以上区域发展转型的新要求，结合城镇化和区域协调发展的新背景，建议：
2.1 进一步完善我国国土空间开发格局
在已确立的“两横三纵”城镇化格局的架构下，一方面，增加京津冀、长三角、珠三角对内陆地区引领发展的主通道，如珠江-西江-南昆通道建设沟通珠三角对大西南的带动，在长江经济带的基础上增加上海-昆明和上海-西安通道建设沟通长三角对大西部的整体带动，实现小平同志“两个大局”战略安排的空间部署。另一方面，以丝绸之路建设带动开放格局重构为契机，补充完善国土空间开发总体格局，修订现有“东重西轻”、“东密西疏”的格局，增加沿边地带在丝绸之路带动形成的国土开发前沿轴带。
2.2 采用类型区和政策区两个维度共建我国区域政策体系
用两个维度选择国家级的区域政策单元，构建国家层面的区域政策体系。基本政策单元和政策维度是发展类型区，政策目标着眼长远，政策单元相对稳定，这就是主体功能区确定的县为政策单元、县的功能定位为发展类型。补充的政策单元和政策维度，可称之为“政策区域”，政策目标主要是针对现实问题，政策单元往往依据标准进行确定，包括资源枯竭型城市和区域，欠发达或贫困地区，丝绸之路前沿地带区域等等。
2.3 更加注重约束型、限制性政策的运用
“十三五”发展转型压力大，全面深化改革任务重，这种发展阶段应加强约束型战略导向和政策工具的应用，实现从以往注重激励发展型政策转向激励与约束并重的（甚至约束更重）区域政策，突出资源环境承载能力监测预警机制的作用，“十三五”规划应初步给出超载、临界超载的区域范围，明确开发强度、红线管制、城市增长边界约束等管制途径，规范发展秩序，优化空间结构，为“十四五”规划的全面实施奠定基础。
2.4 明确主体功能区深化的路线图
“十三五”规划应至少在三个方面有实质性推进。（1）对于形成广泛共识的县级层面国土空间规划“多规合一”的做法，应予以全面铺开；（2）在深入研究的基础上，建立健全我国国土空间规划体系乃至我国规划体系；（3）配套改革应进入实质阶段，至少在政府政绩考核中能够充分体现主体功能区战略的理念和要求。
2.5 适应国土空间精细管理的要求
新的发展阶段对区域管理提出更高的要求，新战略、新规划和新政策必须建立在科学决策和民主决策的基础上，必须有科学民主监督、评估的保障，因此，突出国土空间精细管理，走向大数据为支撑、科学研究为基础的区域发展管治阶段，也是不可回避的一个问题。
(樊杰 中科院可持续发展研究中心 中科院地理科学与资源所研究员)
应加强中国周边敏感区域地缘环境系统研究
我国面临着复杂的国际和国内形势，地区冲突不断，地缘关系日趋复杂，极端自然灾害频繁发生。地缘环境关系研究对我国内政外交的宏观决策至关重要，其可超前明晰周边国家的发展优势与潜力，规避周边潜在危机。通过开展大区域尺度的周边敏感区域地缘环境系统研究，可提升对以国家为单元的地缘关系模拟分析与预测评估能力，增强国家的战略警觉和防范意识，为复杂政治、经济、自然格局变化背景下的中国发展、外交谈判、国家安全宏观决策提供科学依据。
1 开展地缘环境系统研究是国家的重大战略需要
1.1 评估和研判周边地缘环境的变化是维护“国家安全”、保障“和平崛起”必然需求
从为国家宏观决策提供科技支撑的角度出发，监测、分析和评估与我国国家安全密切相关的地缘环境要素变化，深入研究各类地缘环境要素变化及关联性对我国国家安全的影响机制，预估地缘环境未来演变趋势，进而提出影响我国的地缘环境要素风险管理措施，是我国建立和谐社会及推动可持续发展，保障中国“和平崛起”的重要科技支撑。
1.2 维护我国的国家安全亟需周边国家高精度、长时间序列综合地理数据的支持
中国作为地区性大国，有责任和义务引导和维护周边国家和地区的和平发展。因此，需要迫切关注提升中国周边国家地理信息监测与服务能力，为地区发展提供资源、能源、生态与环境方面的科学数据与信息服务。同时，我国当前面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内保障政治安全和社会稳定的双重压力，各种可预见和难以预见的风险因素明显增多。2014年“国家安全委员会”的设立为我国维护国家安全搭建了一个强有力的“硬件平台”，这一“硬件平台”的高效运行需要高精度、长时间序列的中国周边国家综合地理信息的支撑。
1.3 识别关键地缘环境要素之间的相互作用并确定其风险阈值，是评估中国周边地缘环境系统演变过程的科学基础
为保障我国地缘安全，我们有必要建设自己的地缘安全体系。这就需要构建高精度地缘环境要素数据库（包括自然、人文、社会经济等数据），研究与地缘安全相关的地理要素分布特点和未来变化特征，建立地缘环境要素变化的风险评价指标体系，确定其风险阈值,构建地缘环境要素变化的风险评估系统，科学、系统地判读地缘安全战略的变化态势，模拟和评估我国地缘安全战略面临的风险。
1.4 提升我国应对国际极端事件处置方面的话语权
极端事件和突发事件影响人类的生存和发展，涉及资源和能源安全。在全球尺度上，极端事件和突发事件可影响到地球村的每个国家和每个公民。周边国家的极端事件对我国有着更为直接的影响，应对极端事件所造成的危害已成为世界各国经济社会发展战略的重要组成部分，成为政府部门、科学家和社会团体的主要任务。深入研究全球极端自然事件时空特征及其形成机制，对于加强我国在全球极端事件管理方面的国际话语权有重要意义。
2 我国现阶段地缘环境系统研究存在的问题
2.1 我国对周边国家地理数据集成与信息服务研究明显不足
近年来，在国家、行业需求的拉动下，我国开始逐步部署跨区域的或全球尺度的资源环境数据资源建设工作。但由于数据构建目标及规范不统一，其数据内容、精度及格式都很难为资源环境科学领域所应用。我国学者主要集中在研究国内的灾害等极端事件的监测、评估方面，缺少以战略决策支持为导向的顶层设计，其综合集成程度不高、提供的决策支持能力不足。
2.2 关键地缘环境要素间相互作用及其风险阈值确定的科学基础尚需深入
识别关键地缘环境要素之间的相互作用关系并确定其风险阈值，是评估中国周边地缘系统演变的科学基础。目前国内外鲜有针对地缘环境安全进行综合评价的模型，多数是针对单一要素的评价，如国家实力、国际关系、地缘经济、相互依赖、环境安全或社会稳定等。
2.3 极端事件监测与综合评估较国外还有很大差距
我国尚缺乏周边国家突发事件监测与快速分析系统；在快速评估监测需求和快速获取能力方面，我们虽有多种国产卫星，但如何协调这些卫星达到快速提取极端事件信息，实现快速分析评估的体系尚未建立，不能高效发挥这些数据的作用；分析评估的目的导向不明确，一般的监测评估系统和方法与国家战略需求联系不密切，得到的结果不能直接用于解决国家战略安全问题。
2.4 开展了大量的环境决策支持系统研究，但是地缘环境要素尚未纳入
我国对全球陆地表层系统的动态模拟研究曾遴选多个周边对比国的典型区域进行对比分析，但并未关注其与我国的地缘关系，因而缺少对国家安全层面的决策参考价值。只有通过跨周边国界的陆地表层过程研究、区域可持续发展研究、地理信息技术研究、人文过程与要素研究，才能更好地认清这些自然地理单元中各种要素的演化规律。而我国目前尚缺少开展上述工作所需的地理数据支撑。
3 急需开展的研究工作及建议
3 急需开展的研究工作及建议
3.1 开展地缘环境数据融合与信息挖掘关键技术研究
利用并创新基于知识发现的区域地物类型快速识别技术、面向对象分类的地面目标高精度识别技术、基于文档库/互联网的时空信息挖掘技术和人文与发展要素空间化方法，构建覆盖朝鲜半岛、南海周边区域重点敏感示范区的中尺度背景基础地理数据和特定目标高精度数据综合地理数据库以及地理数据集成与服务平台。
3.2 开展地缘环境要素相互作用及风险阈值研究
对关键地缘要素变化过程（自然、人文）和周边地区多地缘环境要素相互作用进行分析；以重大自然灾害、关键生态风险检测与预警、地区冲突爆发预判等辨识与标定地缘环境系统的安全阈值；编制中国与周边国家未来地缘环境风险图。
3.3 开展极端事件追踪与快速评估关键技术研究
对极端气候事件进行实时监测、快速评估预警；对突发社会事件紧急研判及其对我国影响的快速评估；研发基于BS/CS构架，搭建集数据收集与处理、重大灾害与社会事件快速评估、可视化表达的软件系统，并以东海、南海和东北亚为重点敏感区域，实现系统运行。针对重大自然灾害和社会安全事件案例及情景，快速研判针对不同自然灾害“黄金抢救时间”和社会突发事件“快速应对时间”，为政府决策提供决策支持。
3.4 构建地缘环境系统模拟与预警平台
开发地缘环境系统模拟与预警平台，构建地缘环境系统综合模拟模型。开展案例研究，并针对具体案例形成相应的政策建议报告。
（葛全胜 王绍强 邓祥征 中科院地理科学与资源所研究员）
美国巴特尔纪念研究院的市场化运行机制及启示
代涛* 肖小溪 李晓轩
巴特尔纪念研究院是美国最大的独立研究机构，享受免税待遇，按照公司方式运行，集科学研究、实验室管理、成果转移转化、STEM教育等多种功能为一体。它在全球范围内共雇用了22 000名科学家和研究人员，分布在全球130个地区，每年总收入约65亿美元，其中80%来源于政府。在全球科技智库排名中，巴特尔纪念研究院居于第6位。在成果方面，它是美国R&DMagazine评选出的“R&D100证书”数量最多的机构，高于技术发明而闻名的美国通用集团（GE）。巴特尔纪念研究院独特的管理体制和运行机制可为我国科技体制改革，特别是技术研发类机构改革提供有益的借鉴。
1 管理体制和运行机制的主要特点
（1）企业化的内部管理和运营制度。按照企业化运营，采用了目标管理的方式，其中“经济利益”导向是其内部管理与运行的最突出特征。下属单元的经费配置主要依据财务目标和绩效情况。人员晋升和薪酬主要依据其争取经费能力和技术贡献，没有项目支持，就需离开。
（2）独特的研究项目“利润”提成。在承担政府项目经费预算中专门有一项为“利润”。同时在实验室管理中，也可以获得相应的绩效奖励。
（3）重视成果的产业化。“利润”的另一来源为所办公司的收入以及成果的转移转化收入。在“利润”的激励和驱动下，研究与成果的转移转化很好的结合。还建有5个生产样品的小型工厂验证研发成果的市场价值，使之在市场上占据先行优势。
（4）体现了国立科研机构的特征。收入中80%来自政府，既承担了涵盖国家安全、健康与生命科学、能源、环境和材料科学等领域的国家任务导向研究课题，也负责管理能源部6个国家实验室和美国国土安全部的国家生物防卫分析与反制中心等国家实验室，体现了国立科研机构的特点。
（5）将企业化管理与国家实验室管理有机结合。建立专门的公司，按照与政府签订的合同负责对托管的国家实验室进行管理，将企业化的管理理念引入国家实验室的管理中，具有灵活的人事、经费、成果等管理制度。
2 对我国的启示
（1）对技术开发类研究机构的管理中，借鉴企业化的管理经验和运行机制，探索更好体现市场机制的方法。
（2）针对大学、科研机构转移转化动力不足的问题，探索以“利润”驱动的推动成果转移转化和产业化的机制。
（3）对于国立科研机构的管理，可探索委托管理的方式，由大学、非营利机构或企业根据其管理绩效获得管理合同，建立灵活的用人机制和管理机制。
*中科院科技政策与管理科学所助研
（全文请见《中国科学院院刊》2014年第4期第467页）
