冯德显,汪雪峰.传统农区城镇化研究[J].中国科学院院刊,2013,(1):54-65.

传统农区城镇化研究

Research on the Urbanization of Traditional Rural Areas

冯德显
河南省科学院地理研究所 郑州 450052
Feng Dexian
Institute of Geography, Henan Academy of Sciences, Zhengzhou 450052, China
汪雪峰
河南省科学院地理研究所 郑州 450052
Wang Xuefeng
Institute of Geography, Henan Academy of Sciences, Zhengzhou 450052, China

         传统农区，城镇化要素，城镇化模式，城镇化途径

        traditional agricultural areas, main elements of urbanization,urbanization pattern, urbanization path

        传统农区产业弱质低效，生产要素流动性差，空间集聚能力差，城市化进程缓慢。加快传统农区城镇化步伐，关键要促进生产要素流动，增强空间集聚。本文重点研究了农区城镇化要素，传统农区如河南农区的城镇化实践，尤其是城镇化进程、模式和特征的分析，以期揭示农区城镇化过程主要问题，探索农区城镇化主要模式，从而得出促进传统农区生产要素流动、加快城镇化的主 要途径和具体措施 。

        The industries in the traditional rural areas are fragile and low-efficiency. The elements of production flow sluggishly, the spatial aggregation is not obvious, and the urbanization progresses slowly. To fasten the steps of the urbanization in the traditional rural areas, the promotion of the circulation of production elements and the enhancement of spatial aggregation of industries are of extreme importance. The article mainly analyzed the key elements of rural areas’ urbanization, the practice of urbanization of traditional rural areas such as the rural areas of Henan Province, especially studied the urbanization progress, the urbanization pattern, and the urbanization traits, brought to light the main problems in the course of the rural areas’ urbanization, had probed into the main patterns of rural areas’ urbanization, obtained the main paths and concrete measures about the promoting the circulation of production elements and the urbanization progress of traditional agricultural areas.

        城镇是现代文明要素随人口在一定空间积聚形成的，是现代文明发展过程中的产物，城镇化是这些现代文明要素集聚的过程。城镇化与现代文明要素流动和集聚紧密相关，也是发达地区的代名词。工业生产力要素包括资源、劳动工人、资金等具有较强的流动性，第三产业要素流动性更强。因此，工业和第三产业发达的地区，生产要素流动性强，空间集聚更容易形成，人口随之集聚的可能性更大，城镇化进程要快于其他地区。

        农业生产基本要素包括土地、农民、农业生产工具等，农产品、农业要素市场也占重要地位，基本特点是流动性较差，尤其是土地这个农业生产的最基本的生产资料和要素，空间根本无法流动，更无法像工业和第三产业的要素那样高速流动和集聚，从而产生要素空间集聚效应。因此传统农区城镇化无论是规模和速度都远低于工业化地区。

        而且，国家对农业发展的重点也是保证国家粮食安全，弱质、低效、低积累成了农业的代名词。加上农业生产季节性强，农业劳动力无法实现充分就业，农民也很难从农业发展中获得足够流动能量。传统农区生产要素流动性差，制约因素多，农民自积累能力低，即使有部分农民收入增长较快，多数是因外出打工收入，也非本地化农业劳动的成果。因此，农民空间集聚能力低下，动力不足，加上体制禁锢，城镇化水平难以提高，多数传统农区城镇化水平仍徘徊在30%左右。

        解决传统农区城镇化问题，根本在于促进农业生产要素快速流动起来。这一点的关键是体制和机制问题。土地要转起来，要素要动起来，农民要活起来，关键在于如何打破现行体制，让土地从现行的小农经济者手中转向市场，流向专业化大户，实现土地等生产要素在空间上和利用方式上的重组，实现农业资本化经营。土地流转意味着农业市场性提高，生产效益提高，生产者收入增加，流动性增强；土地所有者能够从土地出租中获得收益，获得集聚的初始资本。加快资本进入农业生产过程的步伐，意味着农业资本创造能力得到提高，农村人口的流动性也得到增强。农业生产要素的流动性增强，不仅为农业发展提供了动力，也为农区人口集聚和城镇化奠定了基础。当然，基于农业作为弱质产业的基本特性，按照国家主体功能区的布局，加大财政补贴力度，建立工业化、城镇化发达地区对粮食主产区合理补偿机制也是十分必要的手段。

        同时，在传统农区城镇化还要着重解决好农业发展和工业、城镇化过程中的用地问题。工业化和城镇化要占用大量的空间，而保证农业发展，土地是基本要素，因此，农村城镇化，土地（耕地）就成了矛盾的焦点和核心。目前农区最常见的办法是用传统村落的整理置换出部分耕地，满足城市和工业用地的需要，但这条路子在平原农区根深蒂固的根文化面前，行动十分艰难。从目前看，加强土地整理，实现集约和节约利用才是根本出路。

        传统农区“三化”协调发展链中农业产业化是起点，工业化是核心，新型城镇化是结果[1]。推进新型城镇化，一方面可以通过发挥集聚效应，尤其是通过缓解建设用地紧张的瓶颈约束，直接加快工业化进程；另一方面伴随产业集中和城镇扩张发生的人口集中，又可为农村土地流转和发展适度规模经营创造条件，加快农业现代化进程，最终形成以新型城镇化为引领的“三化”协调同步发展格局[2]。

        中央关于“十二五”规划的《建议》中，将扩大内需由工作方针提升到发展战略的高度，凸显扩大内需在调整经济结构、转变经济发展方式中的重要作用。目前我国最大的内需是城镇化，最雄厚的内需潜力在城镇化。加快推进传统农区新型城镇化，不断缩小城乡差距、提高城乡居民收入，对于带动国家、地区的全方位需求，为经济平稳较快发展提供持久动力，具有深远的战略意义。

        现阶段，传统农区面临的主要任务是工业化[3]，这是区域经济发展不可逾越的阶段。在“人多地少”且必须走“不以牺牲农业和粮食、生态和环境”为代价发展道路的特定约束条件下，对工业化程度较高的地区来说，通过新型城镇化进一步提高工业用地效率、优化城乡产业布局，在承载农业转移人口的同时，提升城镇服务功能和发展环境，是推进工业化由低级阶段向高级阶段演进的必然要求[4]；对工业化水平较低的地区来说，以农业产业化为引擎启动工业化进程，需要新型城镇化为要素、产业在空间上的有序集聚提供基础和条件，进而为发展农产品加工产业集群和相关配套服务业创造良好环境[5]。

        改善民生、加快富民进程是今后国内经济发展的归宿和动力，也是新型城镇化的落脚点。以积极稳妥推进农业转移人口市民化为重要任务的新型城镇化，其主要参与者是农民，最大受益者也是农民。这为传统农区解决农民这个最大群体的民生问题，创造了条件、提供了保障。

        资源短缺，尤其是工业发展的矿产资源。传统农区主要生产资料集中在土地，以耕地为基础的弱质产业——农业为基本生产形式，经济发展缺少活力，居民收入低[6]。即使是农业，平原农区的土地资源目前也供给不足，如河南是全国第一产粮大省，人均耕地也只有1亩左右，保障国家粮食安全的生产核心区重任，对耕地的刚性保护要求，使河南的城镇化面临严格的土地约束；加上水资源短缺，河南人均水资源占有量仅为全国平均水平的1/5，城镇化面临水资源严重短缺的挑战。

        传统农区人口密度大。河南漯河高达972人/平方公里，许昌、濮阳在850人/平方公里以上，开封周口、安阳在700人/平方公里以上。安徽的淮南高达1 070人/平方公里，其余多在600—800人/平方公里之间，山东聊城和菏泽人口密度也都很高。人口密度大是城镇化的有利因素，但也说明地区城镇化的压力大，成本高[7]。据河南“十二五”规划，2015年河南城镇化率达到48%，即每年全省城镇化率要增长1.7个百分点，每年需新增加近170万城镇人口，5年累计增加近850万城镇人口。传统农区城镇吸纳能力有限，未来农村人口转移的压力巨大。

        传统农区以农业为主，加上资源和自有技术匮乏，工业化起步晚、程度低。虽然进行了大力招商引资，但由于环境问题、土地问题和技术劳动力的严重制约，以及粮食核心区农业生产任务繁重，工业化在农区进展缓慢，特别是工业化的质量和结构更是不够理想[8]。虽然有些地方显示工业已在生产中占较大比重，但这主要是其他产业发展落后的结果。

        传统农区农民人均纯收入低于其他地区。2011年，国内农民人均纯收入6 604元，传统农区多在平均数之下，如焦作市和开封市6 492元，驻马店市5 802元，商丘市5 637元，周口市5 448元，安徽的亳州市也只有5 638元。由于居民收入水平低，人们难以在本地就业，大多选择外出进城务工[9]，这也是本地城市化水平低的一个重要因素。

        农区人民的传统文化意识浓厚，不愿意流动，愿意守在自己的田间地头，这种意识在传统平原农区更是根深蒂固。这也是城镇化过程中，农村并未随人口迁移而消失的一个重要原因。

        传统农区多是国家粮食核心区，属于主体功能区规划中的限制开发地区，对耕地实施严格的保护制度。因此，传统农区大规模的工业化和城镇化受到国家战略和政策的较大制约。

        （1）户籍制度制约。进城务工人口落户城市门槛高。（2）农村土地制度制约。一方面，大量的土地资源沉积在农村，无法有效流动；另一方面，受土地资源紧缺和耕地保护限制，城镇化所需的建设用地受到硬性约束。（3）社会保障体系不健全。目前社会保障体系的主体主要是城镇居民，而农民和外来务工者基本上是处于社会保障体系的边缘。

        传统农区人口规模大，特别是农村人口众多，经济发展较低，依靠自身能力推动的自下而上的城镇化动力不足，因此，城镇化水平普遍较低。但从近年来的发展情况看，多数地区基本上都进入了城镇快速增长阶段，城镇化率平均增长都在1个百分点以上，部分地区在1.5个点以上。

        美国学者钱纳里根据拉美等国20世纪50—70年代的城市化率和GDP的变化关系，认为城市化率与工业化率的合理比例范围在1.4—2.5之间[10]。2011年，河南城镇化率与工业化率之比不到1.3，周口市为1.5，驻马店市为1.2。2011年，河南城镇化率40.6%，工业化率51.8%，低于工业化11.2个点；周口市城市化率31.5%，工业化率47%，低于工业化15个点以上；驻马店市城镇化率31.5%，工业化率为38.6%，低于工业化率7.1个百分点。可以看出，平原农区城镇化水平明显滞后于工业化水平，城镇化与工业化远未达到相互促进、协调发展的程度。

        传统农区的新型城镇化道路正处于探索阶段。20世纪90年代，我国工业化和城市化加速发展，传统农区由于农业恢复性增长，“三农”政策有利，农区进入了快速资本积累的过程。投资冲动加上工业效益诱惑，使得大量农业剩余资本迅速进入农村非农产业，利用农副产品资源和劳动力的优势，“五小”工业迅速发展壮大，农区工业化进程加快，城镇化同步发展。但传统农区工业化先天不足，技术创新能力差，发展主要靠拼资源、拼环境和劳动力，造成了严重的资源浪费、环境污染等问题，使得国家痛下决心，治理污染，大力整治“五小”工业。特别是淮河流域提出的2000年以前要使淮河水变清的措施，直接导致这些农区传统工业化进程戛然而止，且没有相应的补偿措施，城镇化进程也因此中断。这对农区城镇化进程产生了重要影响，目前的工业化和城镇化基本上是在一个全新的基础上建立起来的，由于时间短，基础差，导致城市发育不足，配套不完善，产业结构不完整。

        3.1.4 中心城市首位度低

        传统农区的平原地区由于自然条件均质化，城镇体系分布在一定程度上符合克氏定律的均质化地区城市化空间结构特点。表现为中心城市不够突出，布局分散，集聚效益不明显。如周口市的中心城区人口仅占总人口的5.4%，驻马店市仅为10.4%，反映出中心城市集聚带动作用不够明显。

        2011年，河南省城镇化率40.6%，低于全国（51.3%）10多个百分点。河南省黄淮海平原地区的商丘、周口、驻马店等市，城镇化率均在31.5%左右，分别低于全国19.8个百分点和全省9.1个百分点。濮阳市和南阳市稍高，分别为33.4%和34.9%。安徽省的阜阳市、亳州市为31%和35%。山东省的聊城市和菏泽市均为37.5%，也是山东城市化率最低的地区。

        城镇建设水平落后，基础设施建设不配套，关乎民生的基础设施历史欠账较多。如河南省驻马店市，2011年，全市城镇固定资产投资为662.5亿元，人均固定资产投资只有7 000多元，还不到全省平均水平的一半。

        河南省中心城市第一产业从业人口多在40%以上，第二产业就业人口多在30%以下，第三产业大部分在25%以下。同时，市区从业人数占市区总人数的比例多在15%左右，最低的商丘市不足10%（表1）。城市第二、三产业不够发达，对大量的农村剩余劳动力吸纳能力有限，导致剩余劳动力向省外和市外转移，城市化能量和动力不足。

        3.2.4 经济中心带动作用不突出

         黄淮海平原传统农区的中心城市，中心城区的人口均不足百万（漯河市、商丘市、驻马店、周口市市区人口实际只有60万人左右），财政收入不足30亿元，人均财政收入约3 000元，支出约5 000元，城市建设捉襟见肘。经济支撑和辐射力严重不足（表2）。

        传统农区的新型城镇化追求的是整个区域的均衡发展和城乡一体化协调互补发展，强调城市、乡村居民的共同富裕，以及城乡生态环境共保、资源共享、绿色发展动力共构和基础设施共建。其努力要实现的目标是：城镇化达到或超过全国平均水平，县域经济发展获得内涵动力，基本建立结构合理、功能强大的现代城镇体系，形成大中小城市和小城镇、农村社区协调布局、互促共进，全面开放、城乡统筹、经济高效、资源节约、环境友好、社会和谐的城镇发展新格局[11]。

        五级城镇体系（国家区域性中心城市-省域中心城市-中小城市-中心镇-新型农村社区）城镇化模式，一方面通过构筑多极、多元、均衡、开放的城镇体系发展格局，为高端产业和功能向中心城市（国家区域性中心城市、省域中心城市）集聚、一般产业和功能向外围组团（中小城市）和乡村地区（中心镇、新型农村社区）扩散提供载体，促进区域、城乡之间产业布局和人口分布的优化；并通过产业集聚区的项目集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建，提升中心城镇就业岗位提供能力，积极吸纳农村剩余劳动力，使更多农村人

         口享受城市文明。另一方面，顺应伴随产业、人口集中发生的城镇扩张和发展农业适度规模经营的要求，把新型农村社区纳入新型城镇化体系，在提高农村用地使用效率的基础上，通过农村人居整治、发展农村集体经济、改善农村生产和生活条件、提高农民教育水平，有效破解城镇建设用地的供需矛盾，均衡城镇化的压力。

        大城市（中心城市）是实现依城促产、以城带乡的主导力量。以河南省为例，五级城镇体系建设的第一个层次，是依托大城市构建“一极两圈三层”的现代中心城市体系，并通过完善中心城市所在城市群的联动发展机制，推进城市群内的交通一体、产业链接、服务共享和生态共建，形成中原经济区中心城市区域一体化发展的现代城镇体系的基本骨架。“一极”即带动全省经济社会发展的核心增长极——郑汴都市区；“两圈”即以郑州为中心、半小时通达开封、洛阳、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源等8个中心城市的交通圈，以及一小时通达安阳、鹤壁、濮阳、三门峡、南阳、商丘、信阳、周口、驻马店等9个中心城市的交通圈；“三层”指郑汴一体化地区的核心层、中原城市群内半小时交通圈其他8个中心城市形成的紧密层、中原城市群以外一小时交通圈其他9个城市形成的辐射层。

        其中，郑州要加快形成具有强大经济与产业辐射带动作用的国家区域性中心城市，积极推进城市功能完善和结构调整，大力发展高端生产性服务业，择优发展电子信息、汽车装备制造等先进制造业，并加快郑汴都市区建设，继续推进郑汴一体化。其他地区性中心城市（开封、洛阳、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源、安阳、鹤壁、濮阳、三门峡、南阳、商丘、信阳、周口、驻马店）要进一步发挥规模和集聚效应、提升就业吸纳能力，根据自身特色，促进产业分工和专业化，在发展技术、资本密集型产业的同时，积极发展劳动密集型产业和城市服务业。

        五级城镇体系建设的第二个层次，是以条件和基础较好的县级市、县城和中心镇为支撑，搭建能有效化解大城市（中心城市）规模风险和分散中心城市内部压力的城镇化本地承载平台，使其成为部分农业剩余劳动力及其连带人口流向中心城市前的一个缓冲区，并成为县域城镇化进程的地方支点。

        以河南省为例，河南从资源禀赋和比较优势出发，依托产业集聚区，发挥劳动力资源优势，大力发展县域中心城市的劳动密集型产业，加快商贸、居住、教育等一般性服务业发展和基础设施建设，增强对农业人口的吸引力。同时，积极探索重点镇、中心镇的发展模式和建设途径，河南省政府于2000年、2007年先后分批确定了115个重点镇（其中郑州市15个、开封市8个、洛阳市7个、平顶山市5个、新乡市8个、焦作市6个、安阳市6个、鹤壁市3个、三门峡市5个、许昌市6个、漯河市4个、南阳市12个、商丘市7个、信阳市8个、周口市15个、驻马店市6个、济源市3个）和308个特色中心镇，支持有条件和基础较好的重点镇、中心镇发展成为现代小城市、特色名镇和农村区域综合服务中心，并积极促进中小城镇的集聚式发展，提高承接中心城市辐射能力和带动农村发展能力。

         五级城镇体系建设的第三个层次，是积极稳妥推进新农村建设。选择农业生产水平高、乡镇企业发展早、农民相对富裕的村落，建设具有一定规模效应和集聚效应的新型农村社区。积极推广非农的城市生产、生活方式，统一规划、建设民居、公用设施和休闲设施，营造非农的聚落景观，使农民“脱农不脱土”，完成村落的就地转化[12]。

        河南省按照“政策引领、规划先行、突出主体、保障权益、规范有序、拓展创新、互动联动、一体推进”的原则，对新型农村社区建设进行分类指导和模式创新，因地制宜推进新型农村社区发展。目前，全省启动新型农村社区试点2 300个，初步建成500个。

        五级城镇体系模式适应了传统农区城镇体系发展演变的历史、现状格局和基本规律（区域城市首位度不宜过高），符合传统农区农村人口基数巨大、城乡要素流动性不强、城市就业压力加大、城市资源环境承载力有限的基本情况和特征，为人口转移提供了多元选择和更大容量，使广大农民可以不必离土离乡就能安居乐业，是一种均衡、和谐的城镇化发展模式（图1）。

        

        在保障国家粮食生产安全的大前提下，现阶段传统农区面临的主要任务是工业化，这是区域经济发展不可逾越的阶段。对于发展中的传统农区而言，一方面要认识到，没有经济效率，就不会有真正的社会公正和生态环境，经济资源的高效率利用达到经济可持续发展，经济可持续发展是社会公正和生态环境的根本基础。另一方面，农村劳动力向城镇的转移必须要伴随农业生产规模和现代化水平的显著提高，避免产生新的“三农”问题；必须要与城镇就业岗位的吸纳能力相结合，避免非洲式的贫困城镇化[13]。

        因此，现阶段传统农区新型城镇化的战略重点，一方面是在坚持经济效率导向的基础上，进一步增强中心城市的集聚能力和辐射带动作用，同时，兼顾社会公平公正，将进城农民的市民化作为有质量的城镇化的首要目标和重要内容。另一方面积极稳妥推进新型农村社区建设，着力增强新型农村社区的战略基点作用，努力实现农村生活环境的改善、公共服务的健全以及农村生产、生活、生态空间的合理布局。

        4.2.1 突出中心城市集聚带动能力

        增强中心城市的集聚能力和带动能力，从外部环境看重点是完善中心城市所在城市群的联动发展机制，推进区域内各中心城市功能上的一体化发展；就内部条件而言要以高端制造业、战略性新兴产业和现代服务业作为中心城区经济发展的重点，同时积极优化中心城市布局和形态，促进中心城区与周边县城、功能区组团式发展，培育整体竞争优势。

        以郑汴都市区为例，郑州和开封联合发展的郑汴都市区，是全省经济社会发展的核心增长极和中原城市群“三化”协调发展的先导区，规划在提升郑州全国区域性中心城市地位、推进郑汴一体化发展的基础上，着力打造“一大复合型城市组团”和“四大外围组团”。“一大复合型城市组团”指郑汴新区组团，即在郑州、开封城市相向进行空间扩展的基础上，在郑汴之间以现有城镇为依托，以先进制造业和现代服务业为重点，布局郑东新区、汴西新区、中牟县城、航空新城、郑汴产业带等重要城市组团，形成组团式、复合型的城市新区和产业集聚区，同时加强资源整合，保障郑、汴两市战略性资源的有序开发。“四大外围组团”包括上街-荥阳组团、新密组团、新郑组团和尉氏组团，均是郑州市重要的卫星城市和产业综合发展的重要依托，分工协作发展的基础较好。其中，上街和荥阳地域相邻、产业结构相近、社会经济联系密切，一体化发展趋势明显，上街-荥阳作为一个一体化发展的城市组团，距离郑州城区仅20余公里，是郑汴都市区重要的工业基地；新密距离郑州25公里，是煤炭基地和工业城市组团；新郑距离郑州17公里，是重要的文化旅游城市组团；尉氏目前是开封市西南部以纺织和农副产品加工业为主的综合性城市，距离航空港约30公里，交通便捷，将受郑汴新区和航空新城建设的影响较大，是郑汴都市区较有发展潜力的城市组团。

        新型农村社区建设的重点，首先是提高农村集体建设用地的集约利用水平，使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分和合理的利用，并尽量不增加新的农村建设用地，避免造成耕地减少和土地供给失控。其次，积极推动以村民小组为单位组建的土地股份合作组织向以镇为单位的土地股份合作组织进化的制度转型，避免国内发达地区曾经出现的乡村生产用地、建设用地空间分布细碎化的现象，为农业的规模化经营创造有利条件。第三，要创造社区多元就业岗位，大力发展以当地特色资源为依托的农产品加工业、旅游服务业、文化创意产业、传统工艺品制造业、大工业配套的零部件加工的生产性服务业等，以及服务于本地居民需要为主的生活性服务业。

        河南在建设新农村，推进新型城镇化，引领“三化”协调发展中进行了有益的创新，形成了许多具有很强操作性的新型农村社区建设模式。如，依托城区和产业集聚区，以土地整理为重点（整理出的土地多补充为城市建设用地指标），通过商业地产开发，建成城镇社区或为产业集聚区配套居民生活区的商业地产型模式，具体包括企业主导型（荥阳市洞林寺、周垌、刑村、郭岗社区）、村民自主型（郑州和荥阳之间的豫龙镇槐西村社区）和产业集聚区依托型（孟津县麻屯镇新艺花城社区）3种形式；围绕工矿区建设，实施整体搬迁的矿区搬迁型模式，此种模式在实施过程中，政府支持是前提，企业扶持是关键，群众参与是基础，企业对居民的就业安置和配置新产业是核心；平原农区型模式，具体包括集体经济富裕型（新乡市古固寨社区和唐庄镇温康社区）、龙头企业带动型（辉县张村乡裴寨社区、郏县冢头镇前王庄社区）、主导产业扶持型（辉县孟庄镇南李庄社区）、政府政策引导型（栾川县白土乡社区）等形式。

        除上述具体的建设类型外，结合区域特点，河南形成了促进“三化”协调的新乡模式、城乡统筹的济源模式和城乡一体的上街模式[14]。其中，上街区作为郑州中心城市的一个飞地型城市组团，其在推进城乡一体化发展中实施的集中居住、集中就业、全区城镇化的做法尤为值得关注，即平原地区围绕城区实施撤村并城，把现有村落整合为4个中心社区，均衡分布于中心城区的四个角，而南部山区则整体实施扶贫搬迁，搬迁出的农村居民全部集中居住在4个社区内。需要指出的是，上街区由于人口少，面积小，工业化程度和城镇化程度均较高，且临近郑州市区，因此能够在较短时间内实现城乡一体化。但这类经验对其他类似的城市区域也具有一定的借鉴意义。

        作为传统的农业大省，近年来，河南城镇化保持着快速增长的势头，年均增长1.8个百分点以上，2011年全省城镇化水平达到40.6%。但从城镇化现状看，传统的城市发展模式存在以下几个突出问题：（1）中心城市综合竞争力弱，集群合力没有形成；（2）城市之间功能分工不明确，产业同构化日趋严重；（3）各级城市集聚能力与承载力不平衡，影响城镇化快速健康发展；（4）城市间基础设施建设缺乏统筹和衔接，制约区域一体化进程；（5）市县管理体制存在弊端，难以适应市县联动发展要求。

        在经济全球化、区域经济一体化背景下，城市间竞争由单个城市的竞争转化为以中心城市为核心的城市集群的竞争的趋势，河南于2011年提出了以有效提升中心城市综合实力，增强人口吸纳能力为核心，以强化城市群内部资源整合，实现合理分工、优势互补、提高城市群整体竞争力为关键的城市组团式集群化空间发展战略。

        组团式集群化空间发展战略总体上可概括为：强心活边、集群发展、网络支撑、整体推进。“强心”即全省以郑汴都市区为核心，各省辖市以中心城市为中心展开布局，提升核心城市的综合竞争力和区域带动力；“活边”即沿省界或距中心城市相对较远县（市），实行省直管体制，激发其发展的活力；“集群发展”即围绕中心城市，将城市新区功能组团、产业集聚区、周边县（市）合理组织，形成功能互补、产业链接、联系紧密的有机整体，协调发展；“网络支撑”即以快速铁路网、公路网、水网、电网、信息网和生态系统建设为重点，打造强大的城镇化支撑体系；“重点推进”即把全省作为一个城市群来整体规划，重点推进条件较为成熟的地区发展城市集群。

        组团式集群化空间发展战略本质上是一种“区域城镇”发展模式[15]，即：在区域、城乡统筹发展的开放性思维下，跳出以往城镇地区、乡村地区城镇化分别着重于内部力量的培养和积累，在更大的区域背景下，以区域整体空间效应为目标，从要素重组和功能提升的角度，重新寻找城镇化的动力和发展路径；并将乡村经济社会和环境视作城乡生活之间同等重要的另一个方面,以及与中心城镇有着直接功能联系的内在组成部分，是一种区域一体、城乡统筹，适度集中和有机疏散完美结合的新型城镇化空间组织形式。

         传统农区城镇化的速度和水平应由经济发展水平和就业岗位的增加来决定[16]。这个速度应该是城镇能够消化的速度，应该是就业岗位能够容忍的速度，应该是城与乡能够协调发展的速度。超出经济发展与就业增长能力的过快、过高的城镇化，并不是由于工业化来推动的，而是由大量的失地农民和人口失业所造成的，是虚假的、贫困的城镇化。

        河南在基本完成了初期阶段的工业化后，工业发展虽然实现了由小到大的飞跃，但主要是建立在劳动力和资源成本优势的基础上，能源原材料等上游产业比重大。经过若干年快速增长，依靠这些产业继续扩张来吸纳农村劳动力和人口，空间已经不大。这些产业的调整与重构将是一个长期的过程。城镇化和就业岗位的增加越来越依赖第三产业的发展。但是，由于河南人口基数巨大，每年提高1个百分点的城镇化率，就业岗位要求增加50万个左右。第三产业的发展空间也很难持续提供这么多就业岗位。近年来河南城市就业问题突出，表明城镇化速度已经超出了产业发展及其规模的支撑能力。

        新型城镇化最重要的是有质量的城镇化，不仅要让农民进城，还要确保进城后能找到稳定的工作，并享有市民待遇，真正做到“安居乐业”，从而为扩大内需提供持久的内生动力。解决城镇吸纳能力不足的矛盾，一方面要通过完善城镇功能、优化发展环境，进一步吸引更多的投资和项目进得来、留得住、发展快、带动强。另一面，城镇化的速度不能过快（0.6—0.7个百分点的速度已很快），要根据城镇产业的吸纳能力、基础设施的支撑能力、资源环境的承载能力、城镇管理水平提高的程度，逐步提高城镇化水平；同时，不同地区的城镇化速度也应有所差异，各地在编制国民经济和社会发展规划以及土地利用规划、城镇体系规划和城镇总体规划时，要制定符合实际的发展目标。

        由于传统农区经济发展尚未达到“刘易斯拐点”[17]，农村剩余劳动力必须流向城镇，因此处于加速发展期的城镇化过程是一个必然增加产业用地和居住用地的过程，而外延式空间扩张是这一时期城镇空间发展的主要模式。从河南最近15年发展过程看，河南每年因城镇化减少耕地70万亩左右，截至2011年底人均耕地仅1.2亩左右，人多地少的矛盾十分突出。随着各类建设滥占耕地愈演愈烈，河南城镇人均用地很快达到1l0—130m2；同时，随着河南工业布局逐渐由城市主城区向郊区甚至小城镇工业园区（产业集聚区）转移，城市的生产空间与生活空间的关系日益由密切转为疏离，加之城镇化与机动化同步发生，今后要特别注意防止传统农区城镇化过程中重蹈美国、澳大利亚的蔓延式城镇化和“车轮上”城镇化的覆辙。

        新型城镇化引领“三化”协调发展，难点是发展空间，也即土地问题。解决这个问题的关键，首先是新城镇用地尽可能少占或不占耕地，在盐碱地、沙地上完全可以用现代技术不占耕地来建设新城镇。其次，对城镇人均用地实行严格的低指标控制。建议以人均60—100m2（低于城镇建设用地的国家标准）作为城镇综合用地的适宜区间，并根据人口、经济密度和人均耕地等指标确定不同地区具体的适宜控制指标，积极引导城镇化向土地节约集约利用的“高容积率、低密度”的紧凑型城镇模式发展（经观察发现，国内城镇化过程中产生了两种紧凑城市发展模式：高容积率-低建筑密度发展模式，低容积率-高建筑密度发展模式，再一种发展形式通常发生在人口高密度城市近郊地区、集体所有制土地上的非农建设用地开发，形成了独特的非农建设用地蔓延式发展[18]）。

        城乡管理制度改革对于引导非农产业和农村人口有序向城镇转移，逐步实现城乡基本公共服务均等化，努力实现城镇建设规模与人口规模相适应具有重大意义。

        城乡户籍制度改革要顺应城镇化发展规律和人口流动规律，充分考虑当地经济社会发展水平和城镇综合承载能力特别是容纳就业、提供社会保障的能力，尊重农民意愿，切实保障农民合法权益，坚持分类指导，有组织、有计划、有步骤地推进户籍管理制度改革，逐步实现城乡统一的户口登记制度。

        同时，要不断完善包括计划生育政策、住房保障政策、教育政策、卫生服务保障政策、养老保障政策、医疗保险制度、促进就业政策、最低生活保障制度等各项配套政策，积极创造有利于人口有序向城镇集聚的政策和制度环境。

        集体建设用地使用权的流转，首先需要强调的是明确流转的范围，即存量与增量的问题。理想的结果是，使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分和合理的利用，同时，不增加新的建设用地。也就是说，要坚决避免集体建设用地使用权流转造成土地供给失控和耕地减少。其次，要合理分配土地流转收益。第三，要大力推进包括完善农村土地产权体系、完善价格形成机制、加强土地用途管制与利用规划、完善集体建设用地流转市场监管体系等配套改革措施。

        从国内发达地区的教训来看，有利于土地流转的农村股份合作组织显然是符合农民利益的发展形式。但是此种土地发展模式会对健康城镇化发展形成4个挑战：（1）生态环境恶化（“村村冒火，家家冒烟”）；（2）在土地高度稀缺情况下的土地低效率利用(低容积率-高建筑密度模式)；（3）在城市化还在继续进展时，阻碍容纳安置外来的城乡移民；（4）工业、农业和居住均无规模效率[19]。

        从个体的家庭承包制向集体的土地股份合作组织的进化是被土地利用效率推动的制度转型，如何避免以村民小组为单位组建的股份合作组织导致的土地细碎化，继续推动向以镇为单位的土地股份合作组织进化的制度转型，是一个很实在地推动新型城镇化可持续发展的重要研究课题。

        工业文明的城镇建设模式表现为：（1）追求巨大尺度的构筑物和城镇面貌的“大变”；（2）过分追求城市清晰的功能分区、让城市适应汽车；（3）对应于福特式大规模工业生产体系的集中式废弃物处理系统（污水、垃圾）和供应系统（电力、供热、燃气）。

        生态文明的微循环建设模式强调：（1）微降解；（2）微能源；（3）微冲击；（4）微更生；（5）微交通；（6）微创业；（7）微绿地；（8）微医疗；（9）微农场[20]。具体说就是，通过城市基本细胞——家庭和工厂对城市产生的生活垃圾、污水、工业废弃物进行降解、产生微循环，降低城市对大自然的冲突；通过分布式能源规划，把风能、太阳能、电梯下降能、垃圾沼气化发电与建筑和小区的设计组合起来，并用微智能电网联接调控，加上家用电动车的储能缓冲，构成城市微能源系统，实现能源就地采集、就地循环使用；以“适度规模、合理分布、深度处理、就地循环”作为修建城市污水处理系统的基本方针，以尽可能少地干扰地表和地下水系的模式规划建设城市；倡导旧城的有机更生、避免大拆大建、延长建筑使用寿命，促进建材的循环使用，达到节能减排目的，也是保护城市历史街区和历史文脉的基本途径；不同于只注重大交通系统建设（高架桥、宽马路、快速环线、立交桥、地铁）的城市交通理念，按照交通工具的空间利用效率和生态化程度重新进行布局，在空间、道路资源和公共政策上加大对微交通工具（自行车和电动自行车）的倾斜扶持力度。

        对传统农区而言，今后两种建设模式会在相当长时期内并存，但要结合城镇转型发展的条件，积极推动城镇建设的思路逐步由工业文明转向生态文明[21]，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路：即在建筑层次上，全面推广绿色建筑；在社区层次上，强调社区生态文明和特色魅力再创；在城市基础设施层次上，推进可步行街道、绿色交通；在城镇层次上，倡导生态城镇；在区域层次上，通过生态城市联盟和有效的区域规划管制促使生态环境共保、资源共享、绿色发展动力共构和基础设施共建，促使各类人工构筑物和生产、消费活动最大限度地节约资源和减少污染物排放，最大限度地与可再生能源利用相结合。

        致谢 杜军、梁少民、张小磊、杨延哲、贾晶、 刘爱荣、翟海国等为本文的完成做了大量工作。