张小雷,杜宏茹.中国干旱区城镇化发展现状及新型城镇化路径选择[J].中国科学院院刊,2013,(1):46-53.

中国干旱区城镇化发展现状及新型城镇化路径选择

New Type of Urbanization in Arid Zone of China: Regional Characteristics and Strategical Choice of Sustainable Development Path

张小雷
中国科学院新疆分院 新疆 810011
,zhangxl@ms.xjb.ac.cn
Zhang Xiaolei

杜宏茹
中国科学院新疆生态与地理研究所 新疆 810011
Du Hongru

         干旱区，新型城镇化，绿洲特色，发展路径

        oasis cities, new type of urbanization, arid area, development direction

        干旱区城镇是干旱区人类活动最为集中、人地关系最敏感的区域。干旱区城镇化是人类与自然环境相互适应、相互改变的过程。改革开放以来，干旱区城镇化水平显著提升，中心城市集聚扩散作用加强，绿洲城镇组群的区域协作加深，城镇发展的外部支撑条件改善。但城镇综合竞争力仍然不强，城乡差距日益突出，民生质量和公共服务水平有待提高，资源环境压力加剧。强化中心城市和绿洲城镇组群相互协调的空间组织模式、加强基础设施和民生设施建设、促进“ 三化”融合、推进干旱区生态文明建设和城镇协调发展是主要路径选择。

        Urbanization in arid China is the co-adaptation process between regional development and eco-system because the oasis cities are the center of human activities and have the most sensitive man-earth relationship. Agglomeration and diffusion of central cities make the regional collaboration, between and within oasis groups, is remarkable more and more. External improvement of infrastructure, such as expressway, airport, and communication, provide a strong guarantee to the increased urbanization development level. But there are some difficulties must be faced during the urbanization in arid China in the future, the notable gaps between urban and rural areas, the urgent need of higher quality of people’s livelihood and public services, the aggravated environmental stress in industrialization and resource exploitation. It is very important for regional sustainable urbanization to implement the following aspects:(1)to strengthen coordination and special organization between central cities and oasis groups，(2)to support the infrastructure construction and livelihood services, (3)to cooperate the relationship between industrialization, urbanization and agricultural modernization, (4)to build the mode of ecological urban development based on the eco-environment friendly and in arid zone.

        中国干旱区地处亚欧大陆腹地，面积约为215万平方公里，占国土面积的22%。包括新疆维吾尔自治区的全部、甘肃省的河西走廊地区和内蒙古自治区的阿拉善盟以及宁夏回族自治区的贺兰山以西区域[1],年降水量小于200mm，干燥度大于3.5。独特的自然条件为人类提供了在干旱区生存发展的绿洲空间及其依托于此的城镇。干旱区的城镇化是人类与绿洲及背景环境相互适应、相互改变的过程。

        2011年干旱区共有31个设市城市，县城（旗）86个，其中地级市8个，县级市22个。2000—2011年间,中国干旱区总人口由2 340万增长到2 720万，城镇人口由825万增长到1 182万人，城镇化率由35.3%提高到43.5%，年均增长0.75%，已进入城镇化发展的中期阶段。但与全国同期水平相比，城镇化率及其增长速度略低于全国平均水平，且有差距日益加大的趋势（图1）。

        

        在干旱区城镇发展综合实力显著提升的同时，城镇的综合竞争力还很弱[2]。据研究，在全国竞争力百强城市中，位于干旱区的城市仅有克拉玛依和乌鲁木齐[3]。

        绿洲的地理分布表现出“逐水土而发育，随井渠而扩展，环盆地而展布，沿山前而盘踞”的特点[4]，而依托于绿洲的干旱区城镇发展也带有其深刻烙印，体现出“大分散、小集聚”的宏观布局特点。

        干旱区城镇大多呈环状、带状、串珠状和零星状分布在沙漠和戈壁边缘。河流是绿洲和绿洲城镇形成和发育的基础，绿洲常沿河流成片分布，城镇布局沿流域集聚。古代绿洲城镇多形成于地下水溢出带附近，今天塔里木盆地的城镇体系仍然直接受制于河流格局。

        随着绿洲农业的发展和人口的增加，人工绿洲面积扩大，中心城镇开始出现，具备了一定的城镇体系层次性和低级有序性。随着绿洲连片开发和现代生产力水平的提高，绿洲城市的开放度进一步提高，相互作用更密切，城镇分布格局开始向多方位、多层次、网络化方向发展（图2）。

        

         干旱区城镇体系的一个显著特点是首位度高。乌鲁木齐是新疆城镇体系的首位城市，其首位度由2000年的2.76增长到2011年的3.99。昌吉、米泉、阜康、五家渠等周边城市都受到乌鲁木齐中心城市强烈的集聚辐射带动作用，一体化发展态势鲜明，形成目前我国干旱区最大、最成熟的“乌昌都市圈”发展格局。其他区域性中心城市也表现出类似的发展特点。1990—2002年新疆城镇集聚增长最快的前10位城镇除乌鲁木齐外，还包括南北疆区域的副中心城市克拉玛依和库尔勒，新兴石油城镇鄯善、北疆西部的区域中心城市伊宁、南疆西部中心城市喀什、北疆中段副中心城市石河子、奎屯和东疆中心城市哈密[5]。中心城市的吸引与辐射，带动了片区城镇化发展进程，形成了若干绿洲城镇组群。天山北坡几十年来人工绿洲快速发展，产生了干旱区最大的天山北坡城镇群。

         西部大开发战略的深入实施，为干旱区交通、水利、能源、通信等基础设施建设提供了难得的政策机遇。尤其是中央新疆工作会议和新一轮对口援建以来，一批重点基础设施项目的建设，为城镇化提供了良好的外部支撑条件。形成以乌鲁木齐为中心，东联甘肃、青海，西出中亚、西亚各国，南通西藏的综合交通运输体系。仅“十一五”期间，新疆就新建了4条铁路，营运里程达4 093公里，比“十五”末增加1 068公里。截至11月底，2012年乌鲁木齐机场旅客流量已突破了1 600万人次，形成由13个机场、153条航线、连接国内52个城市和国外43个城市的空运网，是全国拥有机场最多、航线最长的省区。基础设施网络的畅通和完善，极大地弥补了干旱区城市距离全国人口和经济中心较远、城市外向度低的弱点，使干旱区城镇更好地融入全国城镇化和经济全球化进程中。

         中国干旱区城镇化发展水平和区域格局与经济发展水平和格局基本一致，具有鲜明的区域差异。总体而言，天山北坡城镇群的城镇发展规模和城镇化水平在干旱区内部最为突出，而河西地区和南疆三地州的城镇发展水平最低，还处于城镇化发展的初级阶段（表1）。

         北疆区域，尤其是天山北坡经济区，是干旱区城镇分布最为密集，城镇人口、经济和用地规模最大，非农化水平最高的区域。2009年天山北坡经济区城镇化水平超过70%，非农经济比例达到90%以上。东疆区域的城镇数量较少。南疆区域和河西走廊地区城镇化水平较为接近。南疆三地州人口规模较大，但城镇化发展的基础薄弱，城镇化率不足30%，非农经济比例仅为62%，社会消费品零售和城镇居民可支配收入等在干旱区都是最少的区域。阿拉善盟城镇数量少，人口和产业的发展规模较小，在干旱区城镇化格局中所占比例相对较低。

         《全国主体功能区规划》已将天山北坡列入18个国家层面的重点开发区域，同时乌昌都市圈也是国家“十二五”城镇化专项规划中确定的14个重点城镇群之一，是全国推进新型城镇化的重点地区，在干旱区城镇化发展格局中的引领作用将更加突出。南疆三地州是新一轮对口援建和扶贫开发的重点区域，也是国家差别化政策倾斜扶持的重点区域，基础设施和民生水平等城镇化发展的基础条件将得到改善，进一步推进城镇建设和发展。因此，干旱区城镇化发展的区域格局演进在今后一段时期内将表现出极化集聚和相对均衡共同发展的态势。

        

        改革开放以来，我国干旱区城市经济与农村经济都得到迅猛发展，城乡发展水平显著提高，但城市区域的发展速度快于农村区域，城乡之间的差距仍在加大。以新疆为例，1978年城市经济产值为农村经济产值的1.8倍，2010年差距扩大到4倍。1980年城镇社会消费品总额是农村总额的1.4倍，1995年扩大到3.4倍，2009年进一步扩大到5.9倍。2010年新疆城镇居民家庭人均年可支配收入为13 644元，而农村居民家庭人均纯收入只有4 643元，城乡收入差异为9 001元，城乡居民收入差异比为2.94∶1，在南疆三地州城乡居民人均收入比在3—5倍。新疆医疗卫生资源80%以上集中在城市。南疆三地州和边远山区、高寒山区的经济发展水平仅为全疆平均的30%，社会发展水平低，贫困问题突出。干旱区城乡之间的差距仍在进一步扩大，城乡之间，区域之间的城镇发展仍不均衡。

        由于绿洲被沙漠所阻隔，无法形成相对连续的人类活动空间，导致干旱区同一片绿洲上的城镇间的内生性联系密切，而与外部其他绿洲上城镇的外向性联系弱，城镇的吸引辐射腹地常局限在同一片绿洲上，中心城市的规模普遍较小[6]。在新疆城镇等级结构中，二级区域性中心城市的数量少、规模小，集聚能力弱。缺少50万—100万人口的大城市，20万—50万人口的中等城市平均有8个，彼此相距较远，区域集聚扩散能力有限。

        2.3 “三化”融合度较低，产城分离现象突出

        干旱区区域工业水平目前仍处于工业化初期向中期转变的阶段，工业发展以矿产资源开发利用为主，工业结构重型化特征明显。新疆2010年人均GDP接近3 700美元，仅为全国平均水平的85%，轻重工业比例为1∶9。形成了以油气资源开采加工业为代表的大中型重化工产业集群，而以优势农业产品加工业为主导的劳动密集型产业和微小企业发展十分薄弱，规模小，产业层次低。工业结构的重型化特征导致工业化对区域经济总量增长贡献较强，而在增加非农人口就业以及富民方面则相对贡献较弱。同时，重化工业园区的选址大多位于绿洲边缘，相对远离人口城镇中心，产城分离现象突出。对于以优势矿产资源和绿洲农业资源开发转换为发展基础的干旱区而言，新型工业化、农牧业现代化和城镇化之间的“三化融合”是区域发展的必然途径。

         一直以来干旱区大多数城镇的基础设施和公共服务设施都处于低水平建设阶段，教育、医疗、社会保障等涉及民生质量的发展指标也处于全国较低水平。以城镇居民收入水平为例，2011年新疆和甘肃的城镇居民家庭人均可支配收入分别为15 513.6元和14 988.7元，是全国各省区中的城镇居民收入最低的两个省区。新疆新一轮对口援建的重点是改善民生，快速推进农村饮水安全工程、富民安居工程、天然气利民工程等重点民生工程，城乡居民生活质量得到普遍提升，但短期内仍无法满足区域发展和城镇化建设的需求。

         由于干旱区生态环境的敏感性和脆弱性，资源环境受人类活动影响显著。伴随着城市化进程以及人口、产业的发展，资源环境压力进一步加剧。近30年干旱区城镇化和生态环境相互作用研究表明，干旱区城镇化进程与生态环境之间是一种交互胁迫的动态耦合关系[7]，城镇化过程中对资源、能源的开采与利用，废弃物的大量产生是生态环境破坏的主要原因。

        水资源是绿洲城市存在和发展的基本保障。古代绿洲城镇的大小与所依托河流大小有直接关系，但现代城镇发展更加受制于非自然要素。随着生产力水平和资源利用效率的提高，水资源对城镇的约束能力也呈现出相互胁迫、相互适应的过程[8]。城市发展水平与水资源使用效率呈正相关关系。城市化水平高，水资源利用和需求大，资源使用集约化和水效率也相应提高，区域节水压力和供水动力不断增强[9]。这既是水资源适应城市发展的结果，也是城市发展适应水资源的结果。

        绿洲城市的发展对土地资源也有一定的要求。大部分城镇位于冲击扇下缘，靠近地下水溢出带，这里地形平坦，水位适中，土壤肥沃，宜农地连片分布。城市常常占据了条件较好的宜农土地，为城市的发展提供了良好的农业基础，但在城市扩展过程中也容易产生建设用地和农用地之间争地的矛盾。

         在干旱区区域开发过程中，优势资源转换战略具有重要的引导作用。以矿产资源禀赋条件为依托，以优势资源转化加工为途径，以资源型产业体系为支柱，是干旱区工业化进程的显著特征，也是干旱区绿洲城市化和工业化相互促进、共同发展的重要契合点。以石油天然气资源、煤炭资源为主的矿产资源的开发利用，不仅对干旱区经济总量的增长拉动明显，而且对包括城镇、交通等基础设施建设都起到巨大的带动作用，成为未来改变干旱区城镇最为重要的动力因素。乌鲁木齐、克拉玛依-独山子、库尔勒、库车等近年来集聚扩散效应最为突出的城市都是依托于油气资源和煤炭资源的开发基础之上。一批以优势资源转化为主导的工业园区的建立，不仅成为干旱区新型工业化的主要力量，也成为推进城镇化发展的动力来源。2008年资源型产业对乌昌地区经济贡献率为49.57％，成为区域经济发展的主导力量[10]。尤其是近年来煤炭资源、油气资源、有色金属资源等在乌鲁木齐、阜康等地的资源型产业化过程中呈现出相互配合和产业合作现象，而这些资源组合的产业链条，对于绿洲城市群发育和区域内城镇的协作分工影响重大。

        农业是城镇形成和发展的基础，尤其是在干旱区这样以灌溉农业为主的区域，农业生产的数量和生产力水平决定了城镇化发展的基础和速度。经过解放以后近半个世纪的人工绿洲开发，干旱区绿洲农业生产水平和生产效率提升显著。许多绿洲区域，尤其是新疆生产建设兵团，农业生产模式均以大田作业为主，机械化程度较高。绿洲农业生产率水平的提高，使农村剩余劳动力能够有效转移出来，对于干旱区人口总量相对较小的区域而言，无疑是城镇化发展的巨大推动力。

        由于西北干旱区独特的地缘政治区位，城镇发展受中央政策影响十分显著。出于政治和军事防御需要，中央政府在西域一直推行屯田戍边的策略，对绿洲扩展、人口增长和城镇布局都产生了积极的推动作用。自汉唐以来“丝绸之路”和历代“丝路名城”都是经济因素和政治因素共同作用的结果。解放后民族区域自治政策下地州、县（自治县）、乡镇建制奠定了城镇格局的基本形态；20世纪80年代地州驻地设市政策，构成了城镇体系中区域中心城市的空间布局。近年来国家重视新疆生产建设兵团由“屯垦戍边”向“屯城戍边”职能的转变，设立了一批城市，开拓了我国干旱区城镇化新格局。

        国家对干旱区进行大规模投资促进地方经济发展，这成为促进干旱区城镇化发展的重要因素之一。重大项目投资在干旱区呈现出向能源、矿产资源地集中、向大城市集中的特点。新一轮西部大开发和对口援建侧重对区域民生质量和基础设施建设的投入和扶持，也进一步增强了干旱区城镇发展带外部支撑力量。

        在城镇化水平最低的南疆区域，全社会固定资产投资额对城镇化的影响系数由2000年0.28上升到2008年的0.36,且线性关系越来越显著。在经济较发达的天山北坡经济带，80%的投资集中在乌鲁木齐、石河子和克拉玛依，投资对城市集聚扩散的平均贡献度为12.64%。

        干旱区城镇大多依托于交通干线集聚。无论古代的丝绸之路还是现代化综合交通网络，都对绿洲城市的集聚布局产生了深远的影响。为获得便利的对外交流环境，城市发展逐渐向交通干线靠拢，工业园区和物流园区等产业也逐渐集聚在高速公路出入口、铁路站点、国省道交通线两侧。交通线路的变更往往是引起沿线城镇兴起、发展和衰退的重要因素之一。在干旱区城镇集聚扩散过程中，交通建设对经济贡献的空间相关性逐步增强，既满足了中心区域的极化需要，也通过垂直波及横向扩散直接促进了外围区域的经济、社会发展，使外围区域各族群众和城镇建设都分享到了改革与发展成果。

        中国干旱区是我国西北的战略屏障和对外开发的重要门户，是我国实施西部大开发战略的重点地区和战略资源的重要基地，具有特殊重要的战略地位。城镇在这一战略定位中具有重要的核心位置。

         甘肃提出大力推进酒(泉)嘉(峪关)一体化发展，整合城市资源，打破行政区划和城乡体制分割，将酒嘉经济区建设成为支撑西陇海兰新经济带发展的区域性中心城市的战略构想。新疆提出要“加快构建布局合理、特色鲜明、优势互补、支撑功能强大的城市布局，充分发挥城市和小城镇以城带乡、以工促农、扩大就业、拉动消费的重要作用”的总体要求。兵团把城镇化作为发展战略的第一选择。

         加快推进干旱区新型城镇化，有利于更好地发挥城镇在维稳戍边国家战略职能中的核心作用；有利于城市数量增长和规模扩张，更好地提升内涵质量和综合竞争力；有利于促进人口和产业的进一步集聚，提高绿洲区域产出效益；有利于促进资源集约节约使用和生态环境保护，更好地落实主体功能区规划的战略举措；有利于创造更多的就业机会，增加居民收入，提高居民生活水平和生活质量，更多地体现保障和改善民生的内在要求；有利于提高全民综合公共服务水平和社会管理能力。

         干旱区新型城镇化发展，必须建立起与资源环境承载力相适应、与新型工业化和农牧业现代化互动推进的城镇化发展格局，不断缩小城乡差距。

         （1）以中心城市为龙头，以绿洲城镇组群为单元，强化城镇集聚扩散，促进区域协调和城乡统筹。充分发挥中心城市在干旱区各级城镇体系中的首位作用，推进工业和人口向中心城镇、重点城镇适度集中。构筑多个协调发展的绿洲城镇族群，加强绿洲内部城镇之间的分工协作，统筹区域内资源开发、产业园区布局和基础设施共享。以县市为单元，以绿洲片区为基础，统筹布局城乡居民点，促进城市公共交通、基本公共服务和基础设施向乡镇、村庄延伸，推进城乡协调发展。

         （2）以基础设施和民生设施建设为载体，完善城镇化发展的外部支撑，增强绿洲城镇区域竞争力。加快交通、通讯、电力、水利等区域性基础设施建设，增强干旱区的对外开放度，减少绿洲间交流时间和成本。改善居住、教育、文化、卫生和环境等民生条件，促进基本公共服务均等化，提高居民受教育程度和创新人才培养水平，积极推进城市及县城主要设施指标达到全国平均水平。完善新型城镇化发展的软硬环境，增强干旱区城镇发展质量和竞争力。

         （3）以剩余劳动力转移为契机，促进“三化融合”，增强绿洲城镇化的内生动力。推进产业多元化和第一、二、三产业联动，推进干旱区新型工业化、农牧业现代化和新型城镇化的融合发展。培育传统绿洲农业区新型农牧业合组织，扶持劳动密集型、微小企业发展，形成城乡产业和就业的协同进步。按照生产在园区、生活在城镇、产业园区与中心城镇互动的原则，统筹产业园区与城镇布局，促进各类产业园区与城镇一体化发展。

         （4）以生态文明为契机，促进绿洲城镇与资源环境的和谐发展。以水资源承载能力为前提，合理调整水资源的产业配置、区域配置，建立节水型产业和节水型城镇，发展低耗水、低排放、低污染的循环经济，探索适应干旱气候的生态城镇化建设模式。加强绿洲生态建设，促进资源开发和环境保护的相互协调，强化干旱区流域综合管理，依托国家主体功能区规划，探索符合干旱区特点的生态补偿的长效机制。