伍江.中国特色城市化发展模式的问题与思考[J].中国科学院院刊,2010,(3):258-263.
中国特色城市化发展模式的问题与思考
Problems and Consideration to the Chinese Model of Urbanization
中国特色城市化发展模式的问题与思考
Problems and Consideration to the Chinese Model of Urbanization
作者
伍江
同济大学
Wu Jiang
Tongji University 200029 Shanghai
同济大学
Wu Jiang
Tongji University 200029 Shanghai
中文关键词
中国;城市化;城市规划;空间战略
英文关键词
China;urbanization;city planning;space strategy
中文摘要
文章探讨了中国近30年来的快速大规模城市化进程中所面临的问题,总结分析了这一城市化进程的特点,并在此基础上针对我国下一阶段的城市化进程中的空间战略问题提出了见解。
英文摘要
This article discusses the problems China has been faced with in the fast large-scale urbanization process in recent 30 years,sums up and analyzes the feature of this urbanization process,and on this basis presents some views in the light of the problem of space strategy in the next stage urbanization process in foreign countries.
改革开放30年来的中国城市化进程速度之快、规模之大,在人类历史上史无前例。到2009年底,我国的城市化率已达46.6%,接近全球50%的平均水平。按国际通用标准,一旦城市化率超过50%便意味着全面进入城市化时代。城市化已成为我国社会主义现代化建设的最重要的主题词之一。大规模快速城市化必然带来社会、经济的巨大变革,并对环境、资源产生巨大冲击。因此,城市化所带来的问题也自然成为当代中国所面临的最大的挑战之一。
1 中国当代城市化的特点与问题
1.1 中国当代城市化的空前规模与速度
西方发达国家的快速城市化始于19世纪的快速工业化。至20世纪50年代,西方发达国家普遍进入城市化时代。而我国至1949年,城镇化水平一直徘徊在10%左右。从1949—1979年的30年里,随着我国的初步工业化建设,城镇化水平提高到20%左右。改革开放后,我国的经济社会进入突飞猛进的发展阶段。快速工业化带来了快速城市化。从1978—2009年的30余年间,我国的城市化率从17.9%飞跃到46.6%,平均每年增加近1个百分点。从国际比较看,中国城镇化率翻一番的平均时间是22年,而英国是120年,法国是100年,德国是80年,美国是40年,日本是30年。而中国城市化的规模比上述任何国家都要大得多。而且,我们有充分理由相信,这一城市化进程还将持续20—30年。
与这一城市化进程相应,我国的建制镇从20世纪70年代末的不足3 000到现在的19 234个,设市城市从200座左右翻了一番还多,达到今天的655座。如此高速度城市膨胀所带来的大规模城市建设成为我国最大的经济和社会发展引擎。
1.2 工业化与城市化的分离
城市化是工业化的伴生物。然而,由于体制原因,我国当代的城市化又存在着二者相互分离的现象。集中体现为“工业区(或开发区)现象”和“农民工现象”。以乡镇企业为代表的农村工业化和随后的开发区工业化都是在很大程度上游离于城市行政体制之外的工业化。工业化直接导致了非农化却没带来完全的城市化。这种不完全的城市化一方面表现为大量农业用地转为工业用地却又游离在城市建设用地管理制度之外,国家对城市建设用地的控制机制对如此大规模的土地非农化却不起作用;另一方面在越来越蔓延开来的工业化土地上并没有真正意义的城市各类基础设施特别是生活服务类公共基础设施投入。工业区看上去建成度很高却完全不能提供城市生活。而户籍制度带来的农民工现象又导致农民非农化却未市民化,并由此大大减弱了巨大的农民工群体对城市宜居生活的需求, 从而造成极具中国特色的工业化与城市化相分离现象。这一现象也导致了我国建设用地管理制度的失效,造成耕地的快速流失和工业建设用地的低效使用。
1.3 区域发展差距明显,区域城市特色
丧失
我国近30年快速城市化的另一个特点是区域发展的不平衡。改革开放以来,我国东部沿海地区率先进入高速发展进程。而中西部地区特别是西部地区发展程度和发展速度都明显落后于东部地区。即使是东部沿海地区的发展也经历了一个由南向北逐步加速的过程。在这一过程中,各地区逐渐形成了各具特色的发展模式。然而,一个非常值得注意的现象是,不论经济社会改革发展模式有何不同,城市建设管理模式和城市建设面貌却越来越趋同。各地因地理气候、人文历史等因素的不同而逐渐形成的城市风貌特色基本丧失殆尽。中国大地不论东西南北,不论发展水平,城市面貌几无差别。
1.4 中小城镇的土地浪费与发达城市的用
地紧缺
中国当代城市化进程中,土地资源越来越成为制约城市发展的瓶颈。越是经济社会比较发达的地区,土地资源的紧缺性就越明显。地价的暴涨促使这些地区更加重视土地的集约利用。总的来说,中小城市比大城市或区域中心城市的土地资源浪费现象更加明显。各城市竞相建设大广场宽马路,互相攀比之势有增无减。城市建设以宏大、气派为领导政绩,以低价土地甚至免费土地为经济发展代价。工业区(开发区)土地利用效率低下。改善市容与招商引资成为挥霍土地资源最大的两个借口。
另一方面,由于国家土地管理的一刀切政策,造成真正土地资源紧缺并对经济发展和城市发展造成严重制约的地区或城市特别是大城市却无地可用。同样,在大城市,城市边缘地区和郊区土地利用效率低下和中心城区寸土如金的现象也形成巨大反差。
1.5 小城镇数量不断增长,城市化水平却
十分低下
经过30年的改革开放,我国广大农村地区蓬勃兴起的乡镇企业直接推动了我国的全面工业化,也直接导致了数目巨大的小城镇的兴起。短短30年间建制镇数量新增5倍多。快速城镇化带来了农民的快速非农化,却并没有带来新兴小城镇的高水平生活质量。小城镇的城市化水平低下,公共服务体系薄弱,基础设施建设落后,区域经济模式趋同,缺乏特色支柱产业。比起大中城市,小城镇的宜居程度越来越低。传统观念中安静悠闲的小城镇比嘈杂拥挤的大城市更为宜居的感觉已经不再存在。非农化人口向大中城市集聚的现象愈加明显。
1.6 城镇行政体制对我国城市化的影响
我国现有的城镇行政体制也是影响我国城市化发展的重要因素。我国自解放以来一直实行的“县—镇(乡)—村”行政管理体制。这一体制今天已很难适应我国快速城市化特别是小城镇的发展。对于县政府所在地而言,其城市管理特征已大大超过农村管理特征,大多数县政府所在地都有向中型城市发展的趋势。大量县级市的出现即反映了这一趋势。但县政府的县域管理职能(主要是农村地区管理职能)与现代化城市管理职能相去甚远。而在经济发达地区非县政府所在镇则因其镇级行政级别而无法体现城市管理职能,以致局部地区甚至提出设立“镇级市”的要求。但即便设立了“镇级市”,在目前的行政体制下也难以真正体现完整的城市职能。而在“乡—村”体制中,面对大量乡办企业或村办企业,由于根本不具备城市建设管理职能,其建设管理的无序和失控就难以避免了。
2 中国当代城市空间发展战略问题
思考
2.1 土地集约利用和城市高密度战略
面对经济持续高速增长和大规模快速城市化的挑战,我们必须保持清醒的认识。由于我国人多地少这一特定国情,如何提高土地集约利用效率就成了我国城市发展战略中第一重要的要素。而土地集约利用的首要手段就是提高土地的建设密度。那种贪大求洋,一味追求空间宽舒、宏大气派的城市建设理念不符合我国国情。对于中国而言,比起土地资源危机,其他一切资源危机都远没有如此严峻。城市发展的高密度战略是我们无奈的不二选择。更何况,一些西方发达国家完全依赖于汽车的低密度城市已被证明是对人类前途和地球资源的极不负责。在当代中国城市化进程中,所有改善城市生态环境、提高城市宜居性,为市民提供更宜人的自然环境的努力都必须在足够高的密度下实现。在目前的国际语境下,气候变化、资源匮乏、环境恶化是人类发展所面临的最大挑战。但对于中国来说,土地资源的集约利用问题具有更大的挑战性。从这个意义上说,我国的城市发展的高密度模式必须成为国家战略。
2.2 大、中、小城市并进的城市发展战略
我国是世界上最大的发展中国家。发展不平衡是当代中国的又一特定国情。在过去相当长的历史时期内,我国一直采取积极发展中小城市、限制发展大城市的发展策略。改革开放以来,特别是近20年来,各大城市特别是各区域中心城市在经济发展中的优势作用得到充分体现。于是城市发展的中心又更多地转向大城市。“国际化大都市”成为越来越多中心城市的发展目标。大城市特别是特大城市的人口集聚效应和经济能级优势凸显,为我国经济持续高速增长提供了巨大引擎。但是,作为一个13亿人口的大国,我们不可能像一些中小国家或地区那样将经济社会的全部发展效应都集聚在少数城市。对于中国而言,一个大—中—小城市同步发展的战略才是真正符合国情的发展战略。在目前形势下,更应花大精力研究中小城市的发展模式,使数目巨大的中小城市和小城镇的经济能级、基础设施水平、公共服务能力和生活水平得到真正改善和提高。
2.3 优化城市空间结构战略
合理高效的城市空间布局会给城市发展带来长远的利益,而不合理的城市空间布局给城市带来致命的危害。任何一种既有的空间结构模式都不应直接照搬到任何城市。不同规模、不同地域、不同自然环境、不同产业结构、不同经济发展水平、不同历史文化背景的城市应具有不同的空间结构战略。但无论哪个城市,都应该有一个明确的城市总体空间结构战略。在市场经济特别是快速发展的市场经济条件下,城市的土地利用和空间格局很容易被眼前的短期经济利益所左右。而城市的空间大格局一旦形成就再也难以扭转。
总体而言,大城市特别是特大城市应坚决避免无限制的“摊大饼”现象,将中心城区限制在一个合理的尺度。同时,为适应城市人口的扩张和产业的发展,在中心城的外围发展新城和新市镇,形成以母城为中心的多个不同规模新城和新市镇共同组成的簇形城市群。这样的空间结构既可保证区域整体产业结构的完整和经济能级的提升,又能保证城市的合理尺度,也在各城市化地区之间留出必要的生态空间,从而为城市带来高效的运转效率,并提供更好的宜居环境。对于中小型城市,其空间结构则应更多地与自然地理特征相适应。
2.4 地域文化特色保护战略
我国当代的快速城市化的一个明显问题是地方文化特色逐渐丧失。而城市文化特色是城市竞争力的根本所在。各城市在千百年的发展中形成了丰富的地方文化,并形成了各具特色的城市风貌。这些历史文化特色是城市文化竞争力也是经济竞争力的重要来源,也是人类文明的重要组成部分。保护好这些历史文化特色,就是保护并提升城市竞争力,就是保护人类文明。人类文明需要不断发展,城市文化需要不断创新,但创新不应以破旧为前提,创新往往更需要历史沉淀的支撑。历史沉淀越厚重创新的内在动力才更强大。只有尊重既有的历史文化,保护好历史文化遗产,才有可能创造出新的文化特色。我们要推陈出新而不要破旧立新。历史文化遗产保护必须成为城市发展战略和城市规划建设中最重要的组成部分。
2.5 基础设施优先战略
城市建设发展,基础设施先行。完善的城市基础设施是城市高效运转的前提,也是为市民提供宜居、便利生活条件的保证。在城市建设投入中必须基础设施优先而非面子工程优先。因基础设施需要政府投入,在城市决策中往往会因政府财力限制而将基础设施建设后置或降低基础设施标准。这样或是造成将来永远难以整体实现理想的基础设施体系,或是不断改造基础设施造成资源浪费。因此在政府建设决策中,基础设施建设必须被置于最为优先的位置。无论眼前经济现实条件如何,都必须有一个具有足够远见的基础设施规划,并一步步逐步实现。
基础设施优先的另一层含义是按照规划为将来逐步实施的基础设施预留足够空间。基础设施的巨大投入需要经济发展的实力为基础。不能等到经济实力具备后再重新寻找实施规划基础设施的空间。这样将会造成极大的资源浪费,或者形成极大的动迁困难,甚至永远无法实施。城市建设百年大计,这句话主要体现在城市基础设施的规划和建设上。
2.6 公共交通优先战略
西方特别是美国近一个世纪以来推行的私人交通方式,使私人汽车成为理想化现代生活方式的标志。这极大地刺激了汽车工业和石油工业,也为人类的可持续发展及地球环境的维护带来了无穷隐患。今天,发达国家的人们已无法离开这样一种生活方式却又为驱动这一生活方式所需的燃料而困惑不已,甚至不惜以流血战争为代价。而中国似乎也不甘心于看热闹,在各种利益的驱动下,不顾国际竞争的残酷现实,积极推动私人汽车产业,并似乎可以通过寻找新的替代能源来解决这一世纪难题。人们似乎忘掉了一个严峻的事实:地球土地资源的危机远大于能量资源的危机。如果全世界都推行这样一种生活方式,如果全人类都过上某些发达国家城市那种完全依赖于私人汽车的极低密度的“花园式”生活,那么对于地球来说将会是一场灾难!
毫无疑问,对于中国这样的人口大国来说,私人交通方式不应成为主要的交通方式,更不应成为理想生活方式的象征。我们必须大力提倡更为有效、便利并符合可持续发展理念的公共交通方式。发展公共交通绝不仅仅是为了照顾城市底层的民生工程,发展全民的公共交通是我们的唯一选择。在城市规划决策层面,必须将公共交通置于完全优先的位置并使之成为城市最重要的发展战略。
2.7 区域统筹、城乡统筹、经济与社会发展
统筹战略
世界经济的全球化和区域经济的一体化已使今天的城市越来越难以孤立生存。城市越来越从属于世界经济网络至少是区域经济网络。城市群概念已不再是一个学术概念而是一个事实上的客观存在。不论是欧洲、美国还是日本,一些重要城市群在世界经济中的能级都已显现无疑。中国改革开放以来先是珠三角,继而长三角,进而京津塘、环渤海,城市群的能量在全国经济发展中扮演的角色已是举世瞩目。但城市间的统筹协调、资源共享、优势互补,仍难以实现。我国的行政体制又加剧了这种困难。现在亟需建立一种强有力的区域统筹机制,比如成立跨行政区划的统一的区域规划协调机构。在城市自身层面,至少应将区域统筹放在总体战略的层面来对待。
我国当代城市化所面临的一个特殊现象是城乡二元分离。城市化从其本质来说不仅是城市问题,更是农村问题。离开农村发展城市化问题便无从谈起。目前我国农村基本建设和城市建设的二元分离现象突出,城乡管理体制相互隔离,城乡差别明显。在城市发展战略中,农村不应成为城市化过程的资源提供者,更应成为城市化过程的受益者。
在我国当代城市发展中还必须更加强调经济发展和社会发展的同步。在城市规划建设中不仅要强调“硬”的基础设施,更要强调“软”的基础设施建设,即各类文化、教育、体育、医疗、公共服务等设施的统一规划配置,并随着经济发展水平的提高而提高配置标准。
2.8 规划引导发展战略
规划是城市长远利益的体现,规划应引导城市的发展并成为控制城市发展的依据。近年来城市规划受到前所未有的重视。但“规划规划,纸上画画、墙上挂挂”的现象仍十分常见,规划的严肃性和法定性必须加强。另一方面,长官意志也时常强烈干扰着规划,换一任领导改一轮规划的现象也相当普遍。在规划决策和规划实施中既要体现规划的严肃性和法定性,不容任何个人意志甚至个人喜好随意决定或改变规划;也要重视规划的科学性和动态性,那种过于简单地认为“规划一经决定就不能改变”也是违背规划本质规律的。经济社会的发展,认识水平的提高,以及新的变化都使得规划是一个动态的科学系统。关键是规划的决策改变都应经过充分的民主参与和法定程序,不能草率随意改变,更不能由个别领导的长官意志来决定。
在近30年的城市化历程中,我国的城市建设和建设管理基本是一种适应于快速发展的“粗放化模式”。在城市化进程的下一阶段,更需要建立一种“精细化模式”。应大力提倡并推动城市规划决策过程中的城市研究和城市设计,规划建设中更多关注城市中人的活动,体现以人为本的城市发展理念。城市空间战略中应全面体现城市的经济生产和人民生活、运转效率和生态环境等关系问题。城市规划应塑造城市合理尺度、街坊生活尺度、街道宜人尺度;应重新认识城市功能分区与功能混合问题,创造城市活力;应重新认识城市开发尺度,改变大尺度开发,缩小城市特色单元的尺度;应重新认识“城市美化”,适度宽容城市的自组织行为;应重新评价“单位”与“新村”,再塑城市“活体细胞”;应重新评价“旧城”价值,尊重城市原有结构肌理,结束“旧城改造”;应高度关注并推动城市公共艺术,以丰富城市文化。通过城市的精细化规划设计重建城市理想生活空间,创造具有中国特色的符合以人为本理念和可持续发展原则的理想居住模式、工作模式、交通模式、交往模式、休闲模式。
中国的大规模快速城市化是我们这个时代面临的严峻挑战,同时也给具有5 000年文明的中华民族带来了为人类文明再创辉煌贡献的机遇。2010年具有159年历史的世博会在上海举办,并第一次以“城市”作为主题,提出“城市,让生活更美好”的口号。城市化既是人类文明的标志,也是对人类智慧的考验。城市化的过程既是人类生产能力和生活水平提高的过程,也是“城市病”不断暴露的过程。我们能运用我们的智慧,成功地避免和医治“城市病”,让城市成为提供更加美好生活的地球港湾吗?
