陈国阶.中国山区发展需要转变战略思维[J].中国科学院院刊,2009,(5):461-467.

中国山区发展需要转变战略思维

It Is Needed to Transform Strategic Thought for the Chinese Mountain Region Development

陈国阶
中国科学院成都山地灾害与环境研究所
Chen Guojie
Chengdu Institute Mountain Hazards And Environment,CAS 610041 Chengdu

         中国山区发展;战略思维;战略转变;建设全面小康山区

        Chinese mountain region development;strategic thought;strategic transformation;construct overall well-to-do mountain region

        中国山区与全国一样,正处于快速发展时期,山区内部发展呈多极分化的谱带现象,与非山区发展的联系空前紧密。为此,中国山区发展需要新的战略思维,即战略的重点由山区扶贫转向建设山区全面小康社会;由农业思维转向现代化、工业化思维;由硬件建设转向软硬件配套建设。在即将制定的全国国民经济与社会发展第十二个五年规划中,应将山区发展作为重要战略内容,统一规划、统一实施。

        The Chinese mountain region is just in the period of rapid development as the whole country.The interior development of mountain region assumes spectrum band phenomena of multipolar differentiation.And it is unprecedentedly close with the connection of the development of non-mountain region.Therefore,the Chinese mountain region development needs new strategic thought.Namely,the strategic stress is turning to constructing overall well-to-do society from helping the poor in the mountain region;turning to modernization and industrialization thought from agriculture thought;turning to the software-hardware matching construction from the hardware construction.In the "12th Five-Year Planning" of nationwide national economy and social development to be formulated in the near future,mountain region development should be taken as the important strategic content to unify planning,and unify implementation.

         笔者在文献[1]中,已对中国山区近年发展的态势和未来15—20年发展变化可能出现的图景做了概略论述。其中有几点值得我们注意:(1)中国山区近年取得较大的进步,为历史上最快的发展期,但总体上仍为全国发展的落伍者,与全国平均的发展差距依然处于扩大的趋势。(2)中国山区内部发展出现较大的分化,全国山区县的发展水平几乎涵盖了从发达区到欠发达区的各类水平带谱,出现了两极分化现象。(3)中国山区发展呈明显的过渡现象,即既有别于发达国家的山区,又有别于一般发展中国家的山区,较前者发展滞后,较后者发展超前。总体上既未进入发达行列,又大大有别于过去“捆绑式”贫困的状态。(4)未来15—20年有可能是中国山区彻底消除贫困、迈向经济较发达与生态较良好的时期。基于此,笔者认为,从现在起,应该转变传统的战略思路,用新的发展战略思维来指导山区建设。笔者期盼在全国和各省(区)市制定国民经济和社会发展第十二个五年规划中,能更多地关注山区发展问题,并按山区发展的新态势、新格局,制定、落实山区发展的新战略。

         我们认为,当前我国山区发展已进入一个新阶段,原来的脱贫扶贫战略已不适应当代山区发展的要求。21世纪是中国快速实现工业化、城市化,建设全面小康社会的时期,中国山区发展的目标是建设21世纪社会主义新山区,让山区享受工业化、现代化与全面小康成果。按此,长期以来推行的扶贫脱贫只是山区发展的一个重要任务,不能作为山区发展的总目标和主体,也不是山区发展的重点。山区扶贫是低层次、温饱水平的战略需求,社会主义新山区是实现山区小康和全面小康的新要求;如果我们现在仍然停留在扶贫层次上,就等于降低了山区发展的标准和要求,贻误山区发展的时机,最终必将导致不能有效解决山区“三农”问题和山区贫困问题,因无法缩小区域差距(特别是山区与平原区的差距),而影响全国和谐社会的建设。

         我们这样说,并不否认山区贫困和扶贫依然是一个十分突出的问题。实际上,中国山区农村贫困是一个长期存在并未能根本解决、困扰中国快速发展的问题,也是当今中国面临的一个重大社会问题。从这种意义上讲,中国山区扶贫脱贫还是中国全面建设小康社会的一场攻坚战。国家坚持实施扶贫战略是推进山区发展和脱贫的重要举措,自20世纪80年代中期以来,20余年取得了举世瞩目的成绩,农村贫困人口从25 000万人减少至2000年的3 201万人,目前大约仅剩2 000余万,贫困人口减少了90%以上。

         但是,从表1可见,到2006年还有许多山区县仍处于相对贫困的状态,有66个县、2 600万人口的人均GDP少于3 000元,有253个县和接近1亿人口的人均GDP少于5 000元,实质上也应属贫困人口的范围。可见,当前中国山区贫困人口相对数量不多,但绝对数量依然不小,山区脱贫形势依然严峻,继续在山区扶贫脱贫上进行攻坚依然十分必要,绝不能放松。但是,山区扶贫的立足点毕竟是在“贫”字上做文章,而不是在“富”字上下功夫。思维的空间也较狭窄,已不能满足现阶段山区发展的战略要求。

        

         开始实施扶贫战略时,全国绝对贫困人口有几亿。基于当时的国力,只能着重解决起码的生存问题。因此,过去扶贫的对象主要是绝对贫困人口,即温饱问题。当前,中国山区贫困的含义与10多年前已不能同日而语。全国山区的绝对贫困人口约有1 000万,在全国总人口中比重很低,在中国山区人口中比重也不大。也就是说,解决绝对贫困问题,已不是山区的主体,不是山区绝大多数人都能得益的问题。进一步说,即使将山区1 000多万绝对贫困人口的温饱问题都解决了,也不能启动山区的发展,不能解决绝大多数(几亿人口)的相对贫困问题。当前,我们说中国山区贫困,主要是指与发达区、平原区比较的相对贫困,解决这个问题已不是靠过去的救济、补助所能凑效的,而要靠山区自身的发展才能解决。过去山区扶贫的标准,是让贫困人口能达到每人每天1美元的收入,或按中国的标准,每人每年收入不低于700元人民币(1999年为650元),显然,这个标准低,按现在的国力,是很容易解决的。问题是,这样的标准达到了,但山区依然贫困,社会矛盾依然突出,依然不能达到发展的目的。因此,战略着眼点应该提高,应与时俱进。如果仍然将山区脱贫作为战略的重要内容的话,则着眼点不应是绝对贫困问题,而应该是相对贫困问题、发展问题。

         过去山区扶贫主要是国家或非山区对山区的救助,许多非山区居民对山区贫困人口的捐赠,主要出于人道的怜悯;只解决山区绝对贫困人口一时之急,一冬之寒,并不能挖掉贫困的根源。山区贫困人口作为被救济的对象,始终处于被动的状态。就是说,山区是被扶贫的对象,是被动地接受外界的支援、救助。因此,救助者是谁?救助多少?什么时候救助?通过什么方式救济?救济什么内容等等,山区都没有大的发言权、决定权,更不可能针对山区发展的需求,向救助方提出更高的要求。从一定意义上说,山区扶贫战略是山区外部制定的战略,不是山区自身制定的自主战略。

         无疑,山区的未来,山区的富强依靠扶贫是无法实现的,只有山区自身的发展,主动迎接挑战,主动发挥山区自身的优势,制定与山区发展适应,与全国战略对接,与世界潮流呼应的山区发展战略,才能真正走出山区发展的路子、开创山区发展的新局面,也才能真正从源头上解决山区的贫困问题。

         扶贫往往是针对特定时期、特定空间、特定人群、特定目标制定的战略。目标是有限的,特别是针对绝对贫困人群的扶贫计划,一旦达到脱贫的目标,战略、计划即完成、结束。扶贫计划往往带有浓厚的应急色彩。因此,扶贫解决的是被救济人群的一时生计,是以生活为主要帮助内容的行动。

         而发展是长远的、无限的。穷了要发展,富了仍然要发展;生活要发展,生产更要发展,生态也要发展;贫困人群要发展,一般人群和富裕人群也要发展;经济要发展,文化、教育、卫生、社会、政治、生态环境等也要发展。

         时代已进入21世纪,中国的战略目标是实现全面小康,构建和谐社会,主要任务是实施并实现“五大统筹”。因此,仅靠扶贫的思维和计划、战略已不能满足发展的要求,山区迫切需要有新的更高起点的战略思考、规划,要走上工业化、城镇化、全面小康社会建设的新台阶;同时全国的发展也要求山区跟上步伐,缩小区域的差距,在实现五大统筹和建设和谐社会中,做出山区特有的贡献。从全国发展的大局出发制定山区发展战略,才能在全局上解决山区的长远发展问题,也才能从全局上解决山区发展与全国发展的协调问题。这不仅要使山区发展走上新的台阶,即从脱贫向富裕、小康迈进,由农业社会向工业化社会过渡,而且使全国发展战略得到山区的强大支撑。山区将不仅仅是被救济的区域,而将是与全国发展水平大体相近,对全国发展做出巨大贡献的区域。

         山区由于长期的封闭和农业社会的发展传统,不论从山区内部还是全国非山区对山区的认识,往往都只停留在农业发展层面上,难以从更高层次上思考山区的发展问题。我们认为,山区发展,必须突破农业的局限,从更综合的领域统筹山区发展。农业是山区产业的基础,但不是山区产业的全部,甚至不是山区实现全面小康社会的支撑产业。更重要的是,农业的视野和思维,往往容易与现代化的文明思维相脱节。因此,在山区发展中,有几个方面的观念需要更新和突破。

         山区是全国工业化、城镇化过程的重要战略空间之一。有关山区工业化、城镇化的必要性、可行性、特殊性,笔者将有专门论著论述,这里只着重指出,山区除了要补工业化的课外,最关键的是要用工业文明代替农业文明,用生态文明代替传统思路。因此,要用工业化、城镇化的现代思维取代农业社会、农业狭隘产业的局部思维;山区发展的水平和目标不仅仅是解决农民温饱,而是享受现代物质文明、政治文明、社会文明和生态文明。因此,山区发展应该是科学发展观指导下的发展,山区发展要体现时代的精神和水平。当代山区发展既要符合世界发展的总趋势,更要符合中国当代社会经济发展的需要,体现中国社会经济的水平。当然山区作为一种特殊的区域类型,其发展水平远落后于全国平原地区和城市密集区,应从实际出发,按不同发展阶段和水平制定一定时期内不同的发展目标。但山区作为一个整体,是全国建设小康社会的有机组成部分,应与其他区域类型一样,享受发展的权利、竞争的权利,享受工业文明的权利。因此,其长远的发展目标应该与全国相一致,相协调。

         总体来说,中国山区发展不能停留在农业和资源开发的思维上,而应该探索在工业化、信息化的发展阶段,山区如何与全球化对接,与工业化、城市化、信息化对接,如何转换发展的视野、机制,完成从农业社会向工业社会过渡的历史任务。

         近年来,农村、农民、农业问题引起中央和社会各界的重视,山区是“三农”问题的集中区、难点区。无疑,解决“三农”问题对山区是十分重要的任务。问题是,山区是“三农”问题的汪洋大海,“三农”问题的解决,靠“三农”本身是没有办法解决的。山区的“三农”问题,靠山区,靠山区农村自身更无法解决。中央提出城乡统筹发展的战略,是对“三农”问题的深化。因此,“三农”问题的解决和深化、巩固,应该立足于“三统”,即城乡统筹、区域统筹和山区与平原统筹。

         我们认为,城乡统筹是对“三农”问题认识的深化和提高,“三农”问题不仅仅是“农”字的问题。“三农”问题出在“农”字,但根子不是“农”字,是长期工农业分隔、城乡分隔的二元结构政治体制和政策造成的。因此,“三农”问题不能就农论农,以农救农,在“农”字封闭系统里是解决不了“三农”问题的。只有城乡统筹的新战略、新机制才能彻底解决“三农”问题,即通过城市支援农村、工业反哺农业,城乡发展、工农业发展统一规划、设计、协调,才能真正克服农村、农业、农民被忽视、被边缘化、被剥夺的局面。当然,在这个过程中,重点向农民、农村、农业倾斜,弥补长期以来对“三农”的欠帐。

         区域统筹,是指发达区与欠发达区的统筹、城市支援农村、工业反哺农业,对于发达区、城市集中区来说,比较容易做到,但对于西部和各省区的欠发达区来说,就较难做到。西部地区,城市处于农村的包围之中,有如汪洋大海中的弧岛。因此,在这些区域,城市能力弱,支援不了农村,工业自己的奶不够,无法反哺农业,城市就业空间小,无法接纳农民就业。这就需要从全国区域均衡发展上,统筹城市支援农村、工业反哺农业、城市吸引农民就业的问题,也就是说城乡统筹除了某个区域内部的统筹外,还应该有更大区域,如省、区乃至全国的思考。否则,西部山区,许多没有城市的地、州、盟,就无法实现城乡统筹了。

         平原与山区的统筹,这是我们提出的概念,我们在《2003年中国山区发展报告》[4]中提出,中国区域发展存在山区—丘陵—平原的垂直梯度差异,这种差异与城乡差异、东中部差异交叉在一起,形成犬牙交错,但又很有规律性的区域差异。因此,解决全国的山区问题,不单要解决城乡二元结构问题,而且应该解决平原与山区的二元结构问题,特别是东部发达平原城市区与西部山区农村的差距极端悬殊的二元结构问题。因此,各省区市都有自己的城乡统筹问题和平原与山区统筹问题,全国更有典型代表两个发展极端的统筹问题。我们只有将山区发展放在全国社会稳定、贫富差距缩小、区域发展和谐的战略高度来重视它,山区的问题才能真正进入全国的总战略中去思考、去规划、去实施。山区发展才能在国家战略中得到体现,山区才有苦尽甘来的希望。

         过去,由于山区发展的重点和落脚点是扶贫、脱贫,因此,国家关注的区域是18个连片贫困山区,各省(区)市关注的是国家级贫困县和省级贫困县,对于全国山区的总发展没有统一规划,各省(区)市对山区的整体发展也缺乏总体规划。当前,急需补充或创新性地做好两个方面的规划工作。

         (1)全国山区发展战略规划。这就是前面多次强调的在新的发展起点上对全国山区发展的总设计,其思考面立足于全国,立足于全球化、工业化、城市化的新视野,立足于经济、文化、生态的全面协调,立足于山区的特殊地位与生态功能,并将其作为全国山区的基本蓝图,同时作为全国总体战略的重要组成部分,纳入国家规划和计划统一实施。

         (2)全国山区不同类型发展规划。过去集中思考和规划的山区是贫困区,并且往往以一定的行政区为限,现在既然以全国山区为着眼点,就应该打破行政区界线,按区域资源优化配置,按市场规律,按生态功能分区和主体功能区,重新确定山区的战略定位和不同区域的战略方向与战略重点;而贫困山区只作为一个类型,一个特殊的区域,在各类山区战略中加以解决。

         笔者建议,在全国制定“十二五”规划中,应有全国山区发展的专项规划,在全国“十二五”规划纲要中,应有山区发展的专门篇章,使山区发展真正纳入全国总体发展战略,统一规划、统一实施。

         我们这样说,并不是说山区的硬件建设已经比较完善了,不需要国家支持了。相反,我们认为在相当长的时间内,山区的基础设施建设、城镇建设、农业基础设施建设等,仍需要大大加强,需要非山区的支援,需要国家加大投入。

         我们的意思是说,山区发展到现阶段,仅靠硬件的改善已经不够了,甚至在许多山区,软件建设不仅应提高到与硬件建设同等地位,而且应作为更主要的任务来抓。过去,我们在山区发展的实践过程中已认识到,对山区的扶贫、救济,不仅要输血,而且重点是要增强山区自身的造血功能。可是,事情已过去多年,山区的造血功能并没有真正形成,输血依然是非山区和国家对山区扶贫的主体。究其原因,我们认为主要是对山区的软件环境的建设重视不够,可操作的措施不多,政策不落实,目标不明确。

         山区发展的根本是人力资源开发,缺乏智力资源、人才资源,缺乏较高的全民文化、知识基础,既是山区落后的现状,又是山区落后的原因,多年来已形成恶性循环。山区与平原,城市与乡村最大的差异是人才、知识、文化的差异,如果说基础设施的差异只是几年、十几年的差异,只要有投资就可以较快改观的话,则受教育程度的差异、人才的差异,则需要几代人、几十年的努力才能逐步缩小。因此,建设山区软件环境,第一要务是培育山区的人才资本,治本是发展山区教育。应该说,要重视山区教育的事也已经说了多年,但见效甚微。我们认为,在市场经济条件下,发展山区教育,一要靠市场,二要靠政策,三要靠投入。

         (1)给予山区普及教育(包括师资、学生、家庭等)以大大优于非山区城市区的支撑,让在山区或到山区执教的教师享受远高于非山区的待遇,学生享受优于非山区的待遇;对不让适龄儿童入学的家庭给予经济和法律的惩诫。

         (2)凡到山区参加建设的大学生、专业人员、专家等各类人才,享受优惠的经济待遇、政治待遇,工作到一定年限后,可以自由选择其他地方就业。

         (3)凡是到山区投资的企业,提取一定比例资金用于山区人才培训、劳动力培训,其所得利润按一定比例用于所在地区教育,按一定比例招收山区劳动力就业。国家应制定政策给山区企业相应的补贴。

         (4)加大山区劳动力培训,教育的追赶应胜于、高于、大于经济的追赶。普及高中教育,创办山区大学,吸引山区人才回流,加大劳动培训力度,鼓励农民工返山区创业,创建山区职业教育体系,是当务之急。

         长期的封闭,各民族的特有传统,落后的教育,形成山区自给自足不适应现代建设的思维模式,这是山区发展的严重障碍,改变旧传统、旧习惯,适应新潮流,接受新观念,迎接新挑战,是山区脱胎换骨的事业。这是一个长期的艰苦的过程。

         (1)一分为二地对待山区各少数民族的宗教、文化、观念、传统,取其精华、去其糟粕,这必然是极其艰苦、细致、政策性很强的不能回避的工作。我们坚信,“水往低处流,人往高处走”是自然和社会的规律,不管什么宗教、什么民族,向往美好生活,是人类共同的价值取向。为山区居民和各族人民创造开放的环境,提高现代意识和观念,是社会经济发展的前提和基础。

         (2)基础是普及教育(上述已提到)。

         (3)加快广播、电视的普及率。

         (4)加大图书、文化的普及,实现村村建图书室。

         (5)科技下乡上山,科普进村进户。

         (6)组织干部、民众到外地参观学习。

         这是比硬投入更重要的问题。长期以来,资金、实物的支援,对山区起到了救急作用,但在山区在发展政策上并没有大的突破。山区发展问题是一个涉及面广、周期长、人口多的问题,靠修修补补的零散政策,没有国家层面的、全面、综合的政策是不行的。由于篇幅所限,这里只能着重指出一点,政策的根本落脚点应是为山区发展奠定政策基础、环境基础。近些年来,取消农业税、退耕还林、取消教育费等对山区发展起到了很好的作用,但还不是根本的措施。山区农民收入的提高,山区脱贫致富,仅靠国家国民经济收入再分配是解决不了问题的,山区贫困,城乡差异根源出在第一次分配上。因此,政策的重头是保障山区在国民经济第一次分配上的发言权、比重和收入。也就是说,制定有利于山区居民特别是农民能提高其第一次分配收入的水平和能力的政策,这是创造软环境的中心任务。

         现在,我国还没有专门针对山区发展的政策,山区发展的所谓各种优惠政策,散含于一般的农村政策、林业政策、农业政策、扶贫政策中,这不仅缺乏较强的山区针对性,而且对山区而言,政策的力度也不够。以“三农”政策为例,山区是“三农”问题的难点区,需要有比一般农村“三农”政策更大的倾斜和扶持,才能真正解决山区的“三农”问题。